II SA/Łd 682/19

Dnia 27 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Kowalski (spr.), Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, , Protokolant Asystent sędziego Agata Zarychta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 roku sprawy ze skargi A Sp. z o.o. Sp. k. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów uchyla zaskarżoną decyzję. a.bł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z [...] r., działając na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) stwierdziło z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z [...] r., udzielającej A Spółce z o.o. spółce komandytowej w T. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów. Ww. decyzją z dnia [...] r. Starosta [...], uwzględniając wniosek spółki A zezwolił na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów w O. przy ul. A 197a. W dniu 3 kwietnia 2019 r. do Kolegium wpłynęło pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] r.. W ocenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie z pominięciem art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.. dalej u.i.o.ś.). Przedmiotowa decyzja zezwala na zbieranie odpadów, głównie w zakresie metali odpadowych (złomu), dla których zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jednakże inwestor dla powyższej inwestycji nie posiada decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Starosta [...] odnosząc się do ww. zarzutów w piśmie z dnia 12 kwietnia 2019 r. wyjaśnił, iż do wniosku o wydanie pozwolenia na zbieranie odpadów zgodnie z art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach dołącza się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach o ile jest wymagana. Natomiast będzie ona wymagana w przypadku planowanej realizacji przedsięwzięcia wymienionego w rozporządzeniu bądź jego zmiany kwalifikowanej jako przedsięwzięcia zgodne z zasadami określonymi w § 2 ust. 2 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia. W innych przypadkach powyższy przepis ustawy o odpadach nie będzie miał zastosowania, np. przy ubieganiu się o nowe zezwolenie tylko ze względu na wygaśnięcie terminu obowiązywania wcześniej uzyskanego. Zatem w sytuacji, gdy następuje jedynie "przedłużenie" zezwolenia na zbieranie odpadów, nie pociągają ze sobą ingerencji w istniejące przedsięwzięcie, przedłożenie wraz ze wspomnianym wnioskiem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie będzie konieczne (dotyczy też sytuacji, gdy istniejące przedsięwzięcie zostało zrealizowane w okresie, kiedy uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie było konieczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji z [...] r., wyjaśniło, że z akt sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia 22 marca 2016 r. A wystąpiła o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów w punkcie skupu w O. przy ul. A 197a. We wniosku wskazano również, że w przedmiotowej lokalizacji dotychczas prowadzona była identyczna działalność przez A spółkę z o.o. na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] r., a poprzednio przez B S.A. na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] r.. Zdaniem wnioskodawcy nie zachodzi więc konieczność przeprowadzania dla obiektów budowlanych zmiany sposobu użytkowania określonej art. 71 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Dla przedsięwzięcia nie zachodzi zatem konieczność uzyskania żadnej decyzji określonej w art. 72. ust 1 u.i.o.ś. przed którymi należy uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. W wyniku rozpatrzenia wniosku Starosta [...] wydał decyzję z [...] r.. zezwalającą na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów. Dalej Kolegium zaznaczyło, że organ wydając decyzję z [...] r. nie zwrócił uwagi na uregulowanie art. 72 ust. 1 pkt 21 u.i.o.ś., zgodnie z którym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje między innymi przed uzyskaniem zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanych na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Lista obejmująca odpady dopuszczone do zbierania ocenianym zezwoleniem obejmuje 75 różnych rodzajów odpadów, zaś analiza rodzajów odpadów przeznaczonych do zbierania przez spółkę A prowadzi do wniosku, że część tych odpadów stanowi złom. Katalog odpadów z podziałem na grupy, podgrupy i rodzaje ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych został określony pod kątem źródła powstawania odpadów oraz właściwości odpadów (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów - Dz. U. z 2014 r. poz. 1923). Wobec powyższego rozpatrywane przedsięwzięcie, stanowi przedsięwzięcie o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia. Przed uzyskaniem wnioskowanego zezwolenia przez A wymagana więc była decyzja środowiskowa. Jak natomiast wynika z akt, takiej decyzji nie przedłożono. Kolegium zacytował treść art. 72 ust. 2a pkt 2 u.i.o.ś., wyjaśniając że uregulowanie to nie ma jednak zastosowania w sprawie z wniosku spółki. Ustawodawca dał co prawda szansę kolejnemu przedsiębiorcy skorzystania z wcześniej wydanej dla danego przedsięwzięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jednakże w rozpatrywanej sprawie taka decyzja nigdy nie została wydana. Obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem zezwolenia na zbieranie odpadów wprowadzono bowiem w art. 72 ust. 1 pkt 21 u.i.o.ś. od dnia 24 grudnia 2015 r. Wcześniej takiego wymogu nie było, gdyż przepisy przewidywały obowiązek posiadania takiej decyzji jedynie w odniesieniu do zezwolenia na przetwarzanie odpadów oraz zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. W rozpatrywanej sprawie kwestionowane zezwolenie na zbieranie odpadów nie jest więc drugim lub kolejnym zezwoleniem dla zrealizowanego przedsięwzięcia, a zatem nie jest tak, jak stwierdza starosta, iż w sprawie mamy do czynienia z "przedłużeniem zezwolenia". Nadto, zdaniem Kolegium w sprawie nie zachodzą również okoliczności zwalniające z wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o których mowa w art. 72 ust. 2 i ust. 2a pkt 1 u.i.o.ś.. Kończąc Kolegium podkreśliło, że podmioty prowadzące na przedmiotowym terenie działalność w zakresie zbierania odpadów na podstawie decyzji z dnia [...] i [...] nie były obowiązane takiej decyzji załączać do wniosku o zezwolenie na zbieranie odpadów, gdyż przepisy prawa w chwili wydawania decyzji o zezwoleniu na zbieranie odpadów nie wymagały decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Fakt prowadzenia więc na tym samym terenie przez inne podmioty tego samego rodzaju przedsięwzięcia ale bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie zwalnia spółki od obowiązku uzyskania takiej decyzji po zmianie stanu prawnego (od dnia 24 grudnia 2015 r.) dotyczącego wymagań dla uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów. W ocenie Kolegium nie ulega wątpliwości, że wydanie zezwolenia każdorazowo poprzedzone musi być przeprowadzeniem kompleksowego postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Powyższe przesądza, że weryfikowana decyzja rażąco narusza art. 72 ust. 1 pkt 21 u.i.o.ś, co skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Spółka A zaskarżyła, powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: - art. 72 ust. 1 pkt 21 u.i.o.ś, poprzez jego niezastosowanie skutkujące uznaniem iż dla przedmiotowej inwestycji przed uzyskaniem zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanych na podstawie ustawy o odpadach winna zostać wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, jak również ze względu na swój ciężar gatunkowy wywołuje również negatywne skutki społeczno-gospodarcze z punktu widzenia zasady praworządności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym; - art. 72 ust. 2a pkt 2 u.i.o.ś., poprzez jego błędną interpretację i niezastosowanie skutkujące przyjęciem, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego wadliwe zastosowanie i uznanie iż zachodzą przesłanki rażącego naruszenia prawa uzasadniające eliminację decyzji zezwalającej spółce na zbieranie odpadów, opierając powyższe rozstrzygnięcie jedynie na odmiennej interpretacji przepisów prawa oraz wychodząc poza ustawowe regulacje przewidziane dla tego typu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga i podniesione w niej argumenty są zasadne, dlatego zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. naruszyło przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja SKO z dnia [...] r. stwierdzająca nieważność ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] r. udzielającej skarżącej spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów. Podstawą tego rozstrzygnięcia Kolegium było stwierdzenie istnienia rażącego naruszenia prawa, którego miał dopuścić się Starosta, a polegającego na naruszeniu przepisu art.72 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U z 2018 roku poz. 2081 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 24 grudnia 2015 roku. Otóż Starosta wydał decyzję z [...] r., mimo że skarżąca nie przedstawiła decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a warunek taki zawiera wskazany wyżej przepis art. 72 ust. 1 pkt 21 u.i.o.ś.. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że uregulowanie zawarte w art. 72 ust. 2a pkt 2 u.i.o.ś nie ma zastosowania w sprawie, bowiem przepis ten dotyczy podmiotów, które wcześniej legitymowały się decyzją o uwarunkowaniach środowiskowych, a takiej decyzji nie posiadała skarżąca, ani też podmioty, które wcześniej prowadziły działalność w O. przy ul. A 197a (punkt skupu złomu). Nadto SKO wskazało, że zezwolenie na działalność w zakresie prowadzenia punktu gromadzenia odpadów ma charakter ściśle podmiotowy, jest związane z indywidualnym i konkretnym przedsiębiorcą, a skarżąca jest następcą prowadzącej punkt zbiórki złomu A spółki z o.o i B S.A. Bezspornie zakres działalności prowadzonej w punkcie skupu złomu w O. przy ul. A 197A, nie uległ zmianie, w stosunku do tego samego przedsięwzięcia prowadzanego przez A spółkę z o.o. spółkę komandytową Zgodnie z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy do czynienia wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. A zatem o tym, czy naruszenie prawa jest rażącym, decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Tak więc nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi bowiem nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1334/17). Wszystkie opisane wyżej przesłanki muszą być spełnione łączenie, tzn. np. brak oczywistego naruszenia prawa nie może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji ostatecznej, tylko z tego powodu, że decyzja ta oparta była na szczególnie istotnym w systemie prawa przepisie rangi ustawowej i wywołała istotne skutki społeczno-gospodarcze. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom Kolegium nie miało charakteru oczywistego. W orzecznictwie dominuje pogląd, że dochodzi do niego, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 76). Tak więc cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, LEX nr 47008, zob. także wyrok NSA z 27 października 1998 r., II SA 1202/98, LEX nr 41891; wyrok NSA z 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88, niepubl.). Ponadto, jak słusznie wskazuje autor skargi, w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd: "Jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za słuszniejszą (wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 roku, w sprawie III SA 422/96). "Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumpcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa (M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postepowania administracyjnego, Komentarz LEX 2013, art.156 ). Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 21 u.o.i.ś wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanych na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, z kolei zgodnie z art. 72 ust. 2a pkt 2 tej ustawy: wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem zezwoleń, o których mowa w ust. 1 pkt 21, nie stosuje się, w przypadku gdy jest to drugie lub kolejne zezwolenie dla zrealizowanego przedsięwzięcia nieulegającego zmianie. Budując w oparciu o te przepisy normą prawną, która została "rażąco naruszona", Kolegium dokonuje ich wykładni, co oznacza, że treść tych przepisów wcale nie jest jednoznaczna, podobnie, jak ich zastosowanie w różnych stanach faktycznych. Jak wyżej wspomniano SKO w P. ogranicza zastosowanie art. 72 ust. 2a pkt 2 ustawy wyłącznie, do takich przypadków, kiedy o zezwolenie na działania związane z odpadami występuje ten sam podmiot, który legitymuje się już decyzją o uwarunkowaniach środowiskowych, która stanowiła podstawę do wydania na jego rzecz poprzedniego (poprzednich) zezwolenia (zezwoleń) wydawanego (wydawanych) na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach i przedsięwzięcie nie ulega zmianie (str. 5 zaskarżonej decyzji). Należy wskazać, że inna wykładnia wskazanych przepisów jest możliwa. Przykładem takiej wykładni jest stanowisko Starosty [...] zawarte w piśmie z dnia 12 kwietnia 2019 roku. Organ ten wskazał, że przepis art. 42 ust.4 ustawy o odpadach nie będzie miał zastosowania przy ubieganiu się o nowe zezwolenia tylko ze względu na wygaśnięcie terminu wcześniej uzyskanego. W sytuacji, gdy następuje jedynie "przedłużenie" zezwolenia na zbieranie odpadów, nie pociągające ingerencji w istniejące przedsięwzięcie, przedłożenie wraz wnioskiem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie będzie konieczne - dotyczy to sytuacji, gdy istniejące przedsięwzięcie zostało zrealizowane w okresie, kiedy uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie było konieczne. Innymi słowy, jeśli w poprzednim stanie prawnym - obowiązującym przed dniem 24 grudnia 2015 roku, zmienionym ustawą z dnia z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 1936. Ustawa ta zmieniła m.in. brzmienie art.72 ust.1 pkt.21 u.i.o.ś, dodając do treści tego przepisu słowa "zezwolenia na zbieranie odpadów" oraz przepis art.72 ust.2a pkt.2 u.o.i.ś. prawo nie wymagało wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, po opisanej wyżej zmianie u.o.i.ś, jeśli jest to drugie lub następne zezwolenie dla przedsięwzięcia nie ulegającego zmianie, uzyskanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych nie jest konieczne. Należy także zwrócić uwagę na prawomocny wyrok WSA w Kielcach z dnia 31 stycznia 2019 roku w sprawie II SA/Ke 1/19. Sąd ten wyraził pogląd, że "przepis art. 72 ust.2a pkt 2 u.i.o.ś zawiera odniesienia przedmiotowe (kolejne zezwolenie dla przedsięwzięcia nieulegającego zmianie), a nie podmiotowe. Przepis ten nie zawiera wymogu, aby drugie lub kolejne zezwolenie wydawane było dla tego samego podmiotu, co poprzednie zezwolenie lub zezwolenia. Wskazał również, że w przypadku określonym w tym przepisie nie ma znaczenia, czy dla danego przedsięwzięcia kiedykolwiek została już wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach". Nie jest rzeczą sądu w tym postepowaniu udzielanie odpowiedzi na pytanie, która z zaprezentowanych wyżej wykładni przepisów u.i.o.ś jest prawidłowa. Za to faktem jest to, że odtworzenie normy prawnej opartej o przepisy art. 72 ust.1 pkt 21 i art. 71 ust. 2a pkt 2 ustawy nie jest oczywiste, a tylko sprzeczność ostatecznej decyzji z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie, pozwala na przyjęcie, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie sądu decyzja Starosty [...], z takim naruszeniem prawa nie została wydana. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze będzie związane stanowiskiem zaprezentowanym przez sąd. Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a należało uchylić zaskarżoną decyzję. E.S.