II SA/Łd 685/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant referent stażysta Marta Aftowicz-Korlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2006 roku sprawy ze skargi A. S. i T. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...] znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm.) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak: [...] nakazującą A. i T. S. dokonanie rozbiórki 11 sztuk garaży stalowych wybudowanych na działce nr [...] przy ul. A 2a w Ł.. Ustalono, że postępowanie administracyjne w sprawie budowy garaży na działce nr [...] zostało wszczęte [...] na żądanie J. D. i M. J.. W dniu 14 lipca 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przeprowadził oględziny z udziałem stron. Stwierdził, że na działce nr [...] stanowiącej własność A. i T. S. postawionych zostało 11 sztuk garaży, z czego 8 sztuk od strony działki nr 5629, należącej do J. D. i M. J., w odległości 1,20 m. - 1,40 m. od granicy, a 3 sztuki od ul. A. Inwestor posiada decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] obejmującą budowę zespołu garaży na samochody osobowe, która w dniu wszczęcia postępowania nie była ostateczną. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w oparciu o dyspozycję art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016) nakazał A. i T. S. rozbiórkę 11 sztuk garaży stalowych wybudowanych na działce nr [...] przy ul. A 2a w Ł. bez wymaganego zgłoszenia. Odwołanie od tej decyzji złożył T. S.. W uzasadnieniu wyjaśnił, że był zmuszony przenieść te garaże na swoją działkę, ale chcąc działać zgodnie z prawem wystąpił z wnioskiem o warunki zabudowy i obecnie posiada decyzję w tym przedmiocie. Decyzją z dnia [...], opisaną na wstępie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., powołując w podstawie prawnej przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że budowanie garaży, w świetle art. 29 ust. 1 prawa budowlanego, nie jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W przypadku wykonania takiego obiektu bez wymaganego pozwolenia, co dotyczy przedmiotowego zespołu garaży, zastosowanie mają przepisy art. 48 prawa budowlanego. Podkreślił, iż z akt sprawy wynika, że dla przedmiotowego terenu brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie dysponował w dniu wszczęcia postępowania, tj. w dniu [...], ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Ostateczną stała się dopiero w dniu 2 września 2005 r. po utrzymaniu jej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S.. Organ odwoławczy stwierdził, iż taki stan rzeczy uniemożliwia prowadzenie procedury legalizacyjnej i zobowiązuje do zastosowania sankcji rozbiórkowej na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy prawo budowlane. Ocenił, iż organ I instancji błędnie wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia tj. art. 49b prawa budowlanego, który ma zastosowanie do obiektów budowanych bez wymaganego zgłoszenia lecz ta kwestia nie ma wpływu na prawidłowość orzeczenia o nakazie rozbiórki garaży. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli A. i T. S. Zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 4 i art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, w której rozstrzygnięcie oparto na błędnej podstawie prawnej oraz art. 49b ust. 1 ustawy prawo budowlane poprzez jego zastosowanie do oceny stanu faktycznego niniejszej sprawy. Wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Przy czym w myśl § 2 tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1270) wskazuje, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, to znaczy, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, przy czym nie jest związany granicami skargi. Co oznacza, iż każde naruszenie prawa ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, niezależnie od tego, czy było objęte skargą (art. 134 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W rozpoznawanej sprawie skarga nie może być uwzględniona, gdyż zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nie można postawić zarzutu naruszenia prawa tak procesowego jak i materialnego, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie może być podstawą do uwzględnienia skargi. W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. nr 207 poz. 2016 ze zm. ) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Właściwe więc jest stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż wszelkie roboty budowlane można prowadzić po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tych, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 29-31 ustawy. Prace polegające na przeniesieniu gotowych garaży z innego terenu, bez ich demontażu, bądź montowanie ich z gotowych elementów i ustawienie na nieruchomości, stanowią roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 prawa budowlanego. Można je więc rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zaniechanie tego obowiązku i wzniesienie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia stanowi samowolę budowlaną zagrożoną nakazem rozbiórki. Zgodnie z art. 48 powołanej ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (ust. 1). Przepis ust. 2 powołanego artykułu dopuszcza możliwość legalizacji samowoli budowlanej, ale tylko w przypadku, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Warunek legalizacyjny nie jest spełniony, bowiem jak wynika z akt sprawy, dla przedmiotowego terenu brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. A decyzja o warunkach zabudowy, w dniu wszczęcia postępowania ([...]), nie była ostateczna. Ostateczną stała się dopiero w dniu 2 września 2005 r. po utrzymaniu jej w mocy przez organ odwoławczy. Należy dodać, że w myśl art. 16 § 1 k.p.a., decyzjami ostatecznymi są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. W rozważanym kontekście należy uznać, że odwołanie nie służy od decyzji o warunkach zabudowy wydanych w drugiej instancji. Prawidłowo więc organ odwoławczy przed podjęciem decyzji o rozbiórce, sprawdził, czy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 48 ust. 2 prawa budowlanego i trafnie ocenił, iż inwestor posiadający nieostateczną decyzję o warunkach zabudowy nie mógł zalegalizować samowoli budowlanej. Trafnie też zastosował sankcję rozbiórkową z art. 48 ust. 1 cytowanej ustawy wskazując na błędną podstawę prawną rozstrzygnięcia organu I instancji tj. art. 49b tej ustawy. W art. 49b została określona procedura postępowania w przypadku samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia. Procedura ta jest tożsama z określoną w art. 48 lecz dotyczy budowy, dla której wymagane jest zgłoszenie. Słusznie wywiódł organ odwoławczy, iż garaże ustawione na działce skarżących, ze względu na materiały z których zostały wykonane (blacha na konstrukcji stalowej) oraz to że zostały nietrwale połączone z gruntem (na podsypce piaskowej) miałyby charakter obiektów tymczasowych w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 12 prawa budowlanego, gdyby przewidywano ich rozbiórkę lub przeniesienie w inne miejsce w terminie do 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy. Nie można podzielić wywodów skargi, iż błędna podstawa prawna powołana w decyzji I instancji powoduje wadliwość decyzji organu odwoławczego, ze względu na różne przesłanki wynikające z przepisów art. 49b i art. 48. Przesłanki te w zakresie skutków samowoli budowlanej są identyczne, a fakt że dla rozpoczęcia budowy różnych obiektów budowlanych są wymagane odmienne dokumenty nie ma dla rozstrzygnięcia tej sprawy znaczenia. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. ze względu na wskazanie błędnej podstawy prawnej, gdyż jak to już wyżej wskazano postępowanie było prowadzone w sprawie samowoli budowlanej i w takim postępowaniu organ nadzoru budowlanego bada, czy doszło do popełnienia samowoli budowlanej i w przypadku pozytywnego ustalenia podejmuje działania zmierzające do jej likwidacji. I jeżeli organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie zasadne jest orzeczenie rozbiórki to słusznie ocenił, iż mimo wskazania w decyzji I instancji błędnej podstawy prawnej i częściowo błędnego uzasadnienia, zawiera ona prawidłowe rozstrzygnięcie. Nie sposób natomiast odnieść się do zarzutu naruszenia art. 4, wobec nie wskazania o naruszenie jakiego aktu prawnego chodzi i na czym naruszenie to miałoby polegać. Wobec tego, że podniesione w skardze i odwołaniu zarzuty nie mogły odnieść skutku, a brak też podstaw prawnych do stwierdzenia naruszenia prawa, które z urzędu należało wziąć pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.