II SA/Łd 685/09

Dnia 5 listopada 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2009 roku sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz R. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Postanowieniem z dnia [...],nr [...], wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło uchybienie przez R. K. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...], znak: [...], określającej środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na przebudowie drogi powiatowej nr [...] na odcinku K. – C. wraz z jej przedłużeniem do drogi wojewódzkiej [...]. Postępowanie zostało wszczęte z wniosku Starosty Powiatowego w B. z dnia [...]. W uzasadnieniu postanowienia SKO podało, że o wydaniu w dniu [...] decyzji organ I instancji zawiadomił strony poprzez umieszczenie obwieszczenia: - w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy S. od dnia 19 marca 2009r. do 19 kwietnia 2009r. (dowód: wydruk komputerowy z programu), - na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy S. w dniach od 20 marca 2009r. do 30 kwietnia 2009r. (dowód: potwierdzenie w formie adnotacji podpisanej przez pracownika Urzędu Gminy w S. - specjalistę ds. ochrony środowiska i rolnictwa oraz wyjaśnienia organu zawarte w piśmie znak: [...] z dnia 8 czerwca 2009r.), - na tablicy ogłoszeń w miejscowości J. w okresie od 23 marca 2009r. do 13 maja 2009r. (dowód: adnotacja Sołtysa Sołectwa J. i wyjaśnienia organu w w/w piśmie z dnia 8 czerwca 2009r.). W przedstawionej sytuacji, w świetle art. 49 k.p.a., po upływie czternastodniowego terminu przewidzianego w tym przepisie, zawiadomienie o decyzji licząc od najpóźniejszej daty rozpoczęcia biegu tego terminu, tj. od dnia 24 marca 2009r., stało się czynnością prawnie skuteczną z dniem 7 kwietnia 2009r. i wywołało z tym dniem skutki prawne równoważne z doręczeniem decyzji stronom. W tych okolicznościach termin złożenia odwołania upływał z dniem 20 kwietnia 2009r. R. K. złożył odwołanie (opatrzone datą 22 kwietnia 2009r.) w dniu 23 kwietnia 2009r. bezpośrednio w Urzędzie Gminy S. (dowód: pieczęć na odwołaniu z datą wpływu i wyjaśnienia organu zawarte w piśmie znak: [...] z dnia 8 czerwca 2009r.), a więc już po upływie terminu do jego wniesienia. SKO nie podzieliło stanowiska skarżącego, iż skoro obwieszczenie było podane do publicznej wiadomości w dniach od 19 marca 2009r. do 19 kwietnia 2009r., więc od daty 19 kwietnia 2009r. liczony winien być czternastodniowy termin oraz że umieszczenie obwieszczenia o decyzji nie nastąpiło w pobliżu terenu inwestycji, czym naruszono art. 3 pkt 19 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008r., nr 25, poz. 150 ze zm.). Wskazało przy tym, że z mocy art. 46a ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska ogłoszenie decyzji nastąpiło nie na zasadzie art. 3 pkt 19 tej ustawy, lecz w trybie art. 49 K.p.a. poprzez obwieszczenie. W skierowanej do WSA w Łodzi skardze R. K. wniósł o uchylenie w/w postanowienia oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił niezasadne zastosowanie art. 134 K.p.a. oraz naruszenie art. 49 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż obwieszczenie o którym mowa w tym przepisie, stanowi kategorię odmienną od podania do publicznej wiadomości, uregulowanego w art. 3 pkt 19 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zdaniem skarżącego stanowisko organu zajęte w zaskarżonym postanowieniu oparte jest na wadliwej wykładni powołanych w jego uzasadnieniu przepisów. Przepis art. 46a ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska pozwala na zastosowanie regulacji art. 49 K.p.a., o ile liczba stron postępowania przekracza 20. Nie oznacza to, iż w stosunku do promulgacji obwieszczeń wydawanych w tym trybie wyłączona jest regulacja określona w art. 3 pkt 19 ustawy Prawo o ochrony środowiska. Przepis art. 49 nie wskazuje sposobu dokonywania obwieszczeń (a tego dotyczy norma art. 3 pkt 19 ustawy Prawo ochrony środowiska). Trudno wyobrazić sobie by szersze uprawnienia w zakresie możliwości powzięcia informacji o wydanych w sprawie decyzjach przysługiwały "społeczeństwu" (art. 32 i n. ustawy Prawo ochrony środowiska) niż stronom postępowania. Tego rodzaju wykładnia przeczyłaby zasadzie racjonalnego prawodawcy naruszając nadto prawnie chroniony interes podmiotów posiadających interes prawny do działania w sprawie w charakterze stron postępowania. Z tej też przyczyny czternastodniowy termin, o którym mowa w art. 49 K.p.a. pozwalający na przyjęcie fikcji doręczenia, wtedy jedynie może upłynąć skutecznie, jeżeli publiczne obwieszczenie dokonane zostało niewadliwie. W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia, że doręczenie zostało dokonane, a tym samym - że strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Przepis art. 3 pkt 19 ustawy Prawo ochrony środowiska przez podanie do publicznej wiadomości rozumie natomiast ogłoszenie informacji, w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu właściwego w sprawie oraz poprzez obwieszczenie w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia, a w sytuacji gdy siedziba właściwego organu mieści się na terenie innej gminy niż gmina właściwa miejscowo ze względu na przedmiot ogłoszenia - także przez ogłoszenie w prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości lub miejscowościach właściwych ze względu na przedmiot ogłoszenia. Odwołujący podnosił już w piśmie z dnia 16 czerwca 2009r., że w miejscowości J. znajdują się dwie tablice ogłoszeń – jedna zlokalizowana w pobliżu miejsca inwestycji druga natomiast w odległości około kilometra od projektowanej drogi. Obwieszczenie o wydanej decyzji nie było zamieszczone na tablicy ogłoszeń w pobliżu projektowanej drogi ani też w prasie lokalnej. Umieszczono je natomiast w środku wsi, z dala od drogi oraz miejsca zamieszkania skarżącego. Brak obwieszczenia w pobliżu terenu inwestycji, nie może uszczuplić prawa strony do skutecznego zaskarżenia wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Do okoliczności tej organ nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Nadto skarżący zarzucił, iż zarówno treść obwieszczeń, jak również okres ich publikacji mógł wprowadzić w błąd adresatów. Z treści ogłoszenia nie wynika bowiem kiedy zostało w istocie zamieszczone (a daty te, na co wskazuje uzasadnienie postanowienia Kolegium, były różne) - co zaś za tym idzie - kiedy upływa 14 dniowy termin do zapoznania się z treścią decyzji. Za nieuzasadnione i wprowadzające w błąd uznać też należy publikowanie obwieszczeń po upływie terminu do zastosowania fikcji doręczenia, a nawet (co sugeruje stanowisko organu odwoławczego) po upływie terminu do zaskarżenia decyzji. Powołując się na analogię z art. 112 k.p.a., skarżący stwierdził, iż uzasadniona jest zatem konkluzja, że błędy i uchybienia organu nie mogą rodzić negatywnych dla strony skutków procesowych. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.1270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.), sąd eliminuje z obrotu prawnego zaskarżone decyzje w razie stwierdzenia, że w toku postępowania, poprzedzającego ich wydanie doszło do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania lub do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania bądź stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań inwestycji, wszczęte wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2007 roku toczy się pod rządami ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska ( t.j. Dz.U.z 2008 r. Nr 25 poz.150 ze zm, dalej powoływanej jako P.o.śr.). Wprawdzie z dniem 15 listopada 2008 roku weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz.U. Nr 199 poz.1227 ze zmianami), ale stosownie do unormowań jej art. 154 do spraw wszczętych a niezakończonych ostateczną decyzją stosuje się przepisy dotychczasowe. Stosownie do art.46a P.o.śr, jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20 osób , stosuje się przepis art. 49 k.p.a. (analogiczne rozwiązanie zawiera przepis art.74 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie...). Organ zastosował w sprawie ten uproszczony tryb doręczania decyzji, choć nie poczynił w uzasadnieniu żadnych ustaleń uzasadniających takie rozwiązanie – nie podał liczby stron. Niemniej to uchybienie nie ma wpływu na ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia, bowiem sam charakter projektowanego przedsięwzięcia, przedmiot postępowania głównego (przebudowa drogi powiatowej) należy przyjąć, iż liczba osób zainteresowanych postępowaniem uzasadnia ten tryb powiadamiania. Art. 49 k.p.a. stanowi zaś, iż strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Art. 49 k.p.a. nie stanowi samodzielnej podstawy powiadamiania o postępowaniu. Odsyłając do przepisów szczególnych, odsyła jednocześnie do zawartych w tym przepisie unormowań dotyczących publicznego powiadamiania. Stąd nietrafny jest pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że "ogłoszenie decyzji nastąpiło nie na zasadzie art.3 pkt.19 P.o.śr., lecz w trybie art. 49 k.p.a. poprzez obwieszczenie." Zresztą i sam organ prowadzący postępowanie dokonał ogłoszenia w sposób przewidziany w art. 3 pkt 19 P.o.śr., publikując informację o decyzji w sposób tym właśnie przepisem przewidzianym. Z informacji o treści ogłoszenia w BIP UG S. z dnia 19 marca 2009r. wynika, iż osoby zainteresowane mogą zapoznać się z treścią decyzji w siedzibie UG S. w terminie 14 dni od daty podania do publicznej wiadomości. Z treści ogłoszenia wynika także, iż informacja ta miała zostać zamieszczona na tablicy ogłoszeń w siedzibie UG S., K., R. i w miejscowościach gdzie będzie realizowane przedsięwzięcie oraz na stronie internetowej. Tymczasem adnotacje umieszczone pod treścią ogłoszenia oraz pismo UG S. z dnia 8 czerwca 2009r. (stanowiących podstawę ustaleń SKO) wskazują, że ogłoszenie to zostało wywieszone jedynie w siedzibie UG w S. w dniach od 20 marca do 30 kwietnia 2009r. oraz w miejscowości J. w dniach od 23 marca 2009r. do 13 maja 2009r. na tablicy ogłoszeń. Brak jest informacji odnośnie tego czy zostało wywieszone w K. i R. oraz w jakim terminie. Skarżący podniósł zarzut, iż nie wywieszono informacji o decyzji na tablicy ogłoszeń w pobliżu planowanej inwestycji w miejscowości J., a na tablicy oddalonej o 1 km. Przy charakterze inwestycji (droga powiatowa) mogłoby to mieć znaczenie, jednak brak ustaleń co do charakteru tablicy, przyjętych w miejscowości zasad dokonywania obwieszczeń, trudno ocenić wagę tego zarzutu. Organ przyjął, iż początek biegu terminu do wniesienia odwołania rozpoczął się najpóźniej w dniu 24 marca 2009r., gdyż w dniu 23 marca 2009r. najpóźniej wywieszono ogłoszenie w miejscowości J. Z unormowania art. 49 k.p.a. wynika, że zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Nietrafnie organ przyjął, iż termin do zapoznania się z decyzją – a tym samym do złożenia odwołania - biegnie od pierwszego dnia dokonania ogłoszenia. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie że bieg terminu do wniesienia odwołania od tego rodzaju decyzji rozpoczyna się od dnia następującego po ostatnim dniu, w którym obwieszczenie było wywieszone ( tak w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2008r., IV SA /Wa 288/08 i NSA z dnia 7 lipca 2009r., II OSK 1120/08 ). Z ustaleń organu wynika, iż ogłoszenia te były wywieszane w różnych publikatorach w terminach do 19 kwietnia, 30 kwietnia, a nawet do dnia 13 maja 2009r. W takiej sytuacji, skoro skarżący wniósł odwołanie w dniu 23 kwietnia 2009 roku, uznanie iż uchybił terminowi do jego złożenia uznać należy za błędne. Z akt sprawy nie wynika także, czy w momencie publikacji obwieszczenia we wsi J., a nawet w UG S. zamieszczono tam czytelną dla osób zainteresowanych informację, kiedy zostało ono wywieszone. Nie ma zatem pewności, kiedy informacja ta została wywieszona, ani jak długo tak naprawdę była zamieszczona. Jest to tym bardziej istotne, iż nawet w samej treści informacji z dnia 19 marca 2009r. załączonej do akt sprawy wynikało, że zainteresowani mogą zapoznać się z decyzją w terminie 14 dni od daty podania do publicznej wiadomości. Pisemne oświadczenia złożone dopiero na żądanie SKO należy chyba w tej sytuacji uznać za niewystarczające. Ponadto szczególności nie sposób ustalić, czy obwieszczenia zawierały pouczenie o terminie i sposobie wniesienia środka odwoławczego. Kwestia ta ma istotne znaczenie w sprawie, zwłaszcza że przyjęta przez organ forma zawiadamiania o podjętym rozstrzygnięciu w niewielkim tylko stopniu chroni ich interesy w porównaniu z doręczeniami uregulowanymi w art. 39 - 48 k.p.a., dlatego też jej zastosowanie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Niezależnie jednak od stwierdzonych uchybień w zakresie dokonania ogłoszenia w trybie art. 49 k.p.a. w zw. z art. 46a P.o.śr., podkreślić należy że termin do wniesienia odwołania biegnie nie od pierwszego dnia obwieszczenia, a od ostatniego dnia, w którym obwieszczenie było zamieszczone w lokalnym publikatorze ( w tym np. na tablicy ogłoszeń). Zatem organ wadliwie zastosował przepis art. 134 k.p.a., co stanowi naruszeni przepisów postępowania skutkujące koniecznością wyeliminowania z obrotu zaskarżonego postanowienia. Stosownie do art. 145 §1 pkt 1 lit."c" p.p.s.a., Organ winien przy ponownym rozpatrzeniu sprawy dokonać merytorycznej odwołania, przyjmując, iż zostało ono złożone w terminie. O kosztach orzeczono z mocy art. 200 p.p.s.a.