II SA/Łd 685/15

Dnia 22 września 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2015 roku sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami - oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołania M.S. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...]Nr [...]odmawiającej przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego i z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, na podstawie art.138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art.5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r. poz.114) utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] Nr [...]Wójt Gminy [...] po rozpatrzeniu wniosku M.S. z dnia 22 kwietnia 2015 r., odmówił przyznania świadczeń rodzinnych w formie: zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dzieci H.S., B.S. J.S. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na B.S. i J.S. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na H. S. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przedstawił ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy oraz dokonując analizy tego stanu w aspekcie obowiązujących przepisów wskazał na przekroczenie przez rodzinę zainteresowanej kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń rodzinnych. Organ wskazał m.in., że na dochód rodziny skarżącej w 2013 r. złożył się dochód zainteresowanej podlegający opodatkowaniu na zasadach ogólnych z tytułu otrzymanej renty rodzinnej w kwocie 10.214,76 zł, co stanowi 851,23 zł miesięcznie oraz dochód z tytułu gospodarstwa rolnego o pow.9,1975 ha przeliczeniowych, w kwocie 26.387,26 zł, co miesięcznie stanowi 2.198,94 zł. Łącznie miesięczny dochód rodziny skarżącej w 2013 r. wyniósł 3.050,17 zł, co daje 762,54 zł na osobę w rodzinie i przekracza wysokość kryterium dochodowego wynoszącego 574,00 zł miesięcznie. Jednocześnie organ wskazał, że nie uwzględniono faktu oddania przez stronę części gospodarstwa rolnego w dzierżawę, gdyż umowa dzierżawy z dnia 22.08.2012 r. (aneks z dnia 13.01.2015 r.) nie stanowi umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w rozumieniu przepisu art.5 ust.8 a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników ( Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz.291 z późn.zm.). Dokonując oceny przedłożonej przez zainteresowaną w/w umowy dzierżawy organ pierwszej instancji uznał, że mimo iż została ona zawarta na 10 lat w formie pisemnej i zgłoszona do ewidencji gruntów i budynków, nie jest umową skutkującą zaprzestaniem prowadzenia działalności rolniczej. Stąd też dochód rodziny skarżącej nie mógł zostać pomniejszony o ryczałtowy dochód uzyskiwany z gospodarstwa rolnego. Od powyższej decyzji odwołała się M.S., która wskazała, że rodzina utrzymuje się z renty w wysokości 788,79 zł miesięcznie, jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 6,63 ha, z czego 4,30 ha zostało oddane w dzierżawę i od czasu zawarcia umowy dzierżawy tj. od 22.08.2012 r. jest faktycznie w posiadaniu dzierżawcy. Umowa została aneksowana w dniu 13.01.2015 r. i jej okres przedłużono na 10 lat, zostało to również zgłoszone w Ewidencji Gruntów i Budynków w K. Mniejsza część gospodarstwa o pow.2,33 ha jest w posiadaniu i użytkowaniu rodziny. Zainteresowana wskazała, że jest wdową i samotnie wychowuje troje dzieci, większość gruntów rolnych oddała w dzierżawę, gdyż nie jest w stanie sama ich użytkować. Sytuacja finansowa rodziny jest bardzo trudna, ciężko się utrzymać z posiadanych środków, a świadczenia rodzinne, których rodzina została pozbawiona poprawiłyby tę sytuację. Do odwołania strona dołączyła kserokopie: umowy dzierżawy z dnia 22.08.2012 r. i aneksu do tej umowy z dnia [...] decyzji w sprawie zmiany wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego z dnia [...]., decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] w sprawie zmiany od 01.03.2015 r. wysokości renty rodzinnej oraz postanowienia Sądu Rejonowego w Kutnie z dnia 10.03.2015 r. o zezwoleniu na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu majątkiem małoletnich dzieci polegającej na zawarciu w ich imieniu umowy dzierżawy. Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium ustaliło, że M.S. jest wdową, a jej rodzinę stanowią: skarżąca i jej synowie : H. S., ur.21.05.2008 r., J.S., ur. 07.08.2006 r. i B.S., ur.30.06.2005 r. Źródłem utrzymania rodziny w 2013 r. był dochód z tytułu renty rodzinnej przyznanej M. S. i jej dzieciom decyzją Prezesa KRUS z dnia [...]w wysokości wyliczonej wg zasad określonych w art.3 pkt 1 lit.a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. 10.214,76 zł ( dochód) minus 0,00 zł ( należny podatek ) minus 0,00 zł ( składki na ubezpieczenie społeczne) i minus 0,00 zł ( składki na ubezpieczenie zdrowotne ) = 10.214,76 zł , co miesięcznie stanowi 851,23 zł ( zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. z dnia 10.09.2014 r., kserokopia decyzji KRUS j.w.). Organ ustalił, że dochód rodziny stanowi również niepodlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych dochód z tytułu gospodarstwa rolnego, którego współwłaścicielami po 1/4 części są skarżąca i jej troje dzieci. Kolegium zauważyło, że stosownie do obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 23 września 2014 r. w sprawie wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego w 2013 r. ( M.P. z 2014 r. ,poz. 827) przeciętny dochód z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego wynosił w 2013 r. 2869 zł. Dalej Kolegium stwierdziło, iż z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód niezależnie od tego, czy się w tym gospodarstwie pracuje, czy też zostało ono oddane w posiadanie zależne innej osobie. W rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych "utrzymuje się" z gospodarstwa rolnego także ten, kto włada nim na podstawie tytułu prawnego pozwalającego na oddanie tego gospodarstwa w posiadanie zależne, to jest w dzierżawę lub w użytkowanie. Przepis art. 5 ust. 8 powołanej ustawy nie mówi o dochodzie faktycznie osiąganym z działalności rolniczej lecz zawiera założenie, że kwota wynikająca z przewidzianego w nim wyliczenia jest dochodem miesięcznym przyjętym do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego. W ocenie organu w sytuacji rodziny M.S. nie zachodzą okoliczności przewidziane w art. 5 ust. 8a ustawy o świadczeniach rodzinnych dające możliwość niezaliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego do dochodu rodziny stanowiącego podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, a umowa dzierżawy zawarta przez skarżącą w dniu 22.08.2012 r. z aneksem z dnia 13.01.2015 r. o oddaniu części gospodarstwa rolnego o pow. 4,30 ha na okres 10 lat w dzierżawę osobie fizycznej, nie dotyczy dzierżawy w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Dalej Kolegium wyjaśniło, że nieuwzględnienie w dochodach członka rodziny wnioskodawcy dochodu z gospodarstwa rolnego możliwe jest tylko wtedy, gdy wydzierżawiającym gospodarstwo rolne jest wyłącznie emeryt lub rencista w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie została zawarta umowa dzierżawy na okres dziesięcioletni i została ona zgłoszona do ewidencji gruntów i budynków, jednakże osoba wydzierżawiająca nie jest emerytem lub rencistą w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. W tej sytuacji wliczeniu do dochodu rodziny skarżącej na podstawie art.5 ust.8 ustawy o świadczeniach rodzinnych podlega dochód z całego gospodarstwa rolnego, o pow. 6,63 ha tj. 9,1975 ha przeliczeniowego. Zdaniem Kolegium przeciętny dochód z gospodarstwa rolnego należy obliczyć dzieląc cały dochód osiągnięty w 2013 roku (iloczyn powierzchni gospodarstwa w i określonym okresie i wysokości przeciętnego dochodu rocznego z 1 ha przeliczeniowego zgodnie z aktualnym obwieszczeniem Prezesa GUS ) przez liczbę miesięcy w roku, a więc przez 12. Dochód z gospodarstwa rolnego w rozpatrywanej sprawie wynosi więc ( 9,1975 ha przelicz, x 239,08 zł x 12 miesięcy ) : 12 miesięcy = 2.198,94 zł miesięcznie. Łącznie miesięczny dochód członków rodziny zainteresowanej wynosi więc: 851,23 zł. + 2.198,94 zł = 3.050,17zł , co na osobę w rodzinie daje kwotę 762,54 zł , która przekracza wysokość kryterium dochodowego kwalifikującego do prawa do zasiłku rodzinnego wynoszącego 574,00 zł. Ponieważ dochód rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego ( 574,00 zł ) o kwotę wyższą od kwoty odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany ( 77,00 zł) w ocenie organu w sprawie nie ma zastosowania wyżej przepis art.5 ust.3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pozwalający "warunkowo" przyznać zasiłek rodzinny Jednocześnie, odnosząc się również do treści odwołania, organ wskazał, że prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego uwarunkowane jest spełnieniem przesłanek określonych w (powołanych w niniejszej decyzji) przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych i nie zależy od woli i uznania organu właściwego do orzekania o tym prawie. Ponadto Kolegium wyjaśniło, iż brak podstaw prawnych do przyznania zasiłku rodzinnego powoduje więc, że zainteresowana nie kwalifikuje się również do objętych jej wnioskiem dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, z tytułu samotnego wychowywania dziecka i z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej ( dodatki do zasiłku rodzinnego mogą przysługiwać jedynie w sytuacji, gdy przysługuje świadczenie podstawowe tj. zasiłek rodzinny). Powyższą decyzję zaskarżyła M.S., która zarzuciła organowi obrazę prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art.7 i art. 138 K.p.a. w związku z art.28 ust. 4 pkt1 lit a-d i art.6 ust. 10b ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2013r. poz.1403 ze zmianami) Skarżąca wniosła o: 1. zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie wnioskowanych: zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka, z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego i z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej, 2. zasadzenie należnych świadczeń rodzinnych od miesiąca kwietnia 2015 r., 3. zasądzenie wypłaty ustawowych odsetek od tak powstałych zaległości od należnych świadczeń rodzinnych, W ocenie strony przy wydaniu odmownej decyzji organy obu instancji nie wzięły pod uwagę, że gospodarstwo rolne rodziny skarżącej ma czterech właścicieli, należy ono po 1/4 części do: M.S., B. P.S., J.S.,H.S. Po drugie skarżąca uzyskała zezwolenie Sądu Rejonowego w Kutnie III Wydział Rodzinny i Nieletnich na dokonanie w imieniu małoletnich dzieci czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu majątkiem małoletnich polegającej na zawarciu umowy dzierżawy gruntów rolnych. Ponadto aby przedmiotowa umowa dzierżawy mogła być zarejestrowana w ewidencji gruntów i budynków Starostwa Powiatowego w K. M.S. musiała uzyskać zezwolenie Sądu by reprezentować swych synów jako strona przedmiotowej umowy dzierżawy. Po trzecie według definicji zawartej w art 6 pkt 10b ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników B.P. S., J.S. oraz H.S., w imieniu których skarżąca zawarła umowę dzierżawy gruntów rolnych jako osoby otrzymujące rentę rodziną - zatem są oni rencistami. Dalej, zdaniem strony racjonalny prawodawca ustanawiając instytucje zasiłku rodzinnego kierował się ciężkim położeniem materialnym rodzin, między innymi takimi, w jakim znajduje się skarżąca. Stąd w sytuacji rodzinnej strony skarżącej sformułowanie dochód rodziny należy interpretować jako dochód faktyczny, a nie fikcję prawną - założenie przyjęte dla innych stanów faktycznych. Tym bardziej, iż art. 6 pkt 10b ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników pozwala na określenie dzieci M.S. jako rencistów z ubezpieczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do merytorycznego rozpoznania. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach art. 145 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Kontroli Sądu została poddana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w sprawie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego i z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej. Analizując zaskarżone do Sądu rozstrzygnięcia w oparciu o w/w kryterium należy w pierwszej kolejności wskazać, że w świetle art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz.114 ze zm.) zasiłek rodzinny (wraz z dodatkami) mający na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza w czasie jego przyznawania i pobierania tzw. kryterium dochodowego - w tym przypadku kwoty 574,00 zł (z wyjątkiem sytuacji, o których mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Strona skarżąca podnosi, że organy rozpatrujące wniosek M.S. niezasadnie przyjęły, iż miesięczny dochód na osobę w rodzinie przekroczył kryterium dochodowe, albowiem błędnie zaliczono do dochodu rodziny dochód z gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę. Strona podkreśliła, że zawarła umowę dzierżawy na okres 10 lat i zgłosiła ją do ewidencji gruntów. W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 5 ust. 8a omawianej ustawy ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę z wyjątkiem: 1) oddanej w dzierżawę, na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego; 2) gospodarstwa rolnego wniesionego do użytkowania przez rolniczą spółdzielnię produkcyjną; 3) gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę w związku z pobieraniem renty określonej w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Bez wątpienia art. 5 ust. 8 a pkt 2 i 3 tej ustawy nie ma zastosowania w sprawie, jednak przedmiotem sporu jest zastosowanie art. 5 ust. 8a pkt 1 ustawy. Odkodowanie tej normy wymaga przejścia na grunt ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, dalej u.u.s.r. (Dz.U. 2015r., poz. 704). Umowa dzierżawy gospodarstwa rolnego pojawia się w tej regulacji jedynie w kontekście wypłaty emerytury lub renty rolniczej z ubezpieczenia (art. 28 u.u.s.r.). W przepisie tym mowa o gruntach wydzierżawionych, na podstawie umowy pisemnej zawartej co najmniej na 10 lat i zgłoszonej do ewidencji gruntów i budynków, osobie niebędącej: a) małżonkiem emeryta lub rencisty, b) jego zstępnym lub pasierbem, c) osobą pozostającą z emerytem lub rencistą we wspólnym gospodarstwie domowym, d) małżonkiem osoby, o której mowa w lit. b lub c. Należy się zgodzić z obiema stronami postępowania, że umowa dzierżawy gospodarstwa, którą skarżąca zawarła ze swym bratem jest umową pisemną na okres 10 lat, zgłoszoną do ewidencji gruntów i budynków. W tej części niewątpliwie przesłanki zostały spełnione. Jednak kluczowe dla rozstrzygnięcia sporu jest to, że dla skorzystania z dobrodziejstwa tej regulacji stroną umowy musi być emeryt albo rencista renty rolniczej z ubezpieczenia. To ostatnie pojęcie ma swoją definicję ustawową: ilekroć w ustawie jest mowa o emeryturze lub rencie rolniczej z ubezpieczenia rozumie się przez to emeryturę lub rentę inwalidzką z ubezpieczenia społecznego rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz emeryturę rolniczą lub rentę rolniczą z tytułu niezdolności do pracy (art. 6 pkt 10a u.u.s.r.). Ewidentnie w tej grupie rencistów nie ma rencistów renty rodzinnej, jest to bowiem pojęcie węższe niż ujęte w art. 6 pkt 10b u.u.s.r. pojęcie emerytury lub renty z ubezpieczenia, do którego zalicza się emeryturę lub rentę rolniczą z ubezpieczenia, częściową emeryturę rolniczą, rentę rolniczą szkoleniową i rentę rodzinną. Skład orzekający stwierdził więc, że organ prawidłowo uznał skarżącą i jej synów za rencistów uprawnionych do renty rodzinnej (w rozumieniu art. 6 pkt 10b u.u.s.r.), nie zaś rencistów w rozumieniu definicji zawartej w art.6 pkt 10a u.u.s.r. – uprawnionych do renty rolniczej z ubezpieczenia przewidzianej w art. 28 u.u.s.r. Przy takim wąskim zakresie regulacji art. 28 u.u.s.r. i wyraźnym podziale rencistów na dwie grupy, w niniejszej sprawie skarżąca nie może skorzystać z wyjątku z art. 5 ust. 8a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc przy obliczaniu dochodu rodziny skarżącej nie można pominąć czynszu z dzierżawy. Mając powyższe na względzie, Sąd uznał działanie organów administracji w niniejszej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego, nie dopatrzył się też naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi. IB