II SA/Łd 685/19

Dnia 15 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kowalski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2019 roku sprawy ze skargi A Spółki z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku usunięcia odpadów - oddala skargę. ał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej jako: "Spółka"), utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy G. z dnia [...] roku, nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Wójt Gminy G. postanowieniem z [...] roku – na mocy 64a § 1 pkt 1, art. 119, art. 121 § 2 oraz art. 122 § 1 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1314 ze zm., dalej jako: "u.p.e.") – nałożył na Spółkę grzywnę w wysokości 10.000 zł oraz obowiązek wniesienia opłaty za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł, a także wezwał do uiszczenia ww. kwot w terminie 14 dni od dnia doręczenia. Nadto organ wezwał Spółkę do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] roku, tj.: a) usunięcia zgromadzonych odpadów pochodzących z produkcji poduszek powietrznych, tj. tworzywa sztucznego o kodzie 16 01 19, z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania, z działki nr ewid. 1285/1 obręb [...], b) usunięcia zgromadzonych odpadów o kodach 10 01 01 - żużle, popioły paleniskowe i pyły z kotłów, 17 01 01 - odpady z betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, 17 03 80 - odpadowa papa oraz 20 03 01 - niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne, z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania, tj. z działek nr ewid. 1288/4, 3367/4, 1289/4, 2911/4, 1290/4 obręb [...] poprzez przekazanie odpadów podmiotowi uprawnionemu do zbierania lub przetwarzania ww. odpadów. Wskazując na zasadnicze motywy podjętego rozstrzygnięcia organ przypomniał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] roku znak: [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] roku, znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania w części ustalającej termin na wykonanie obowiązku usunięcia odpadów i w tym zakresie orzekło o wykonaniu obowiązku w terminie 30 dni od dnia doręczenia tej decyzji, a w pozostałym zakresie utrzymało tę decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 czerwca 2018 roku, sygn. II SA/Łd 338/18 oddalił skargę Spółki na ww. decyzję. Pomimo upływu określonego w ww. decyzji terminu Spółka nie wykonała nałożonego na nią obowiązku i nie usunęła odpadów z należących do niej działek, w związku z czym organ zobligowany był do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, w którym jako środek egzekucyjny zastosowano, w oparciu o art. 119 u.p.e. grzywnę w wysokości 10.000 zł. W ocenie organu. grzywna taka stanowić powinna wystarczającą dolegliwość dla Spółki, w celu skłonienia do wykonania ww. decyzji. Kwestionując powyższe postanowienie zażalenie wniosła Spółka, która wskazała na naruszenie m.in. art. 7 § 3, art. 119 § 1 u.p.e. Ponadto na zasadzie art. 17 § 2 zd. drugie u.p.e. Spółka wniosła o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zażalenia. W motywach zażalenia Spółka wskazała na zawisłe przed WSA w Łodzi postępowania w sprawie ze skargi o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem przez ww. sąd wyroku z dnia 19 czerwca 2018 roku, sygn. II SA/Łd 338/18. W przypadku uwzględnienia ww. skargi "odpadłby obowiązek usunięcia odpadów, więc nie byłoby podstawy do ściągnięcia grzywny". Spółka kwestionuje również, że jest właścicielem odpadów, do których usunięcia ma zostać przymuszona, co zamierza dowieść w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją SKO. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołanym na wstępie postanowieniem, po rozpoznaniu zażalenia, utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i przedstawiając treść regulacji ustawowych wskazał, iż w sprawie, wobec niewykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku, znak: [...] nakazującej Spółce usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, Wójt Gminy G., działając jako organ egzekucyjny zasadnie wszczął postępowanie egzekucyjne, po uprzednim doręczeniu Spółce w dniu 21 grudnia 2018 roku upomnienia, stosownie do art. 15 § 1 u.p.e. Upomnienie zawierało m.in. wezwanie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Wobec niezastosowania się przez Spółkę do upomnienia i niewykonania obowiązku, Wójt Gminy G. wszczął postępowanie egzekucyjne, doręczając tytuł wykonawczy Nr [...] z dnia [...] roku i nakładając jednocześnie na Spółkę grzywnę w celu przymuszenia. Następnie Kolegium sięgając do treści art. 122 § 1 u.p.e. podkreśliło, że postanowienie o nałożeniu grzywny zawierało wymagane elementy. Odpis tytułu wykonawczego został doręczony Spółce, a w samym postanowieniu organ wezwał ją do wykonania obowiązku, z odpowiednim zagrożeniem wynikającym z treści art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e. Również tytuł wykonawczy zawierał wszystkie niezbędne elementy, określone w art. 27 § 1 u.p.e., w tym klauzulę o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej. W ocenie Kolegium, organ egzekucyjny prawidłowo określił także wysokość nałożonej grzywny. Cytując treść art. 121 § 2 u.p.e. organ podkreślił, że celem grzywny było przymuszenie Spółki prawa handlowego, do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów. Kolegium nie doszukało się w działaniach organu egzekucyjnego nadmiernej dolegliwości dla Spółki. Opłata egzekucyjna w wysokości 68 zł za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia została wydana przy uwzględnieniu art. 64a § 1 u.p.e. W ocenie Kolegium, Wójt w prawidłowy sposób wszczął i prowadził postępowanie egzekucyjne. Argumenty podnoszone przez Spółkę nie mogły wpłynąć na rozstrzygnięcie. Przede wszystkim nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu argument dotyczący złożonych przez Spółkę wniosków o wszczęcie nadzwyczajnych postępowań. Decyzja z dnia [...] roku jest prawomocna i wykonalna, zatem dopóki pozostaje w obrocie prawnym, dopóty organy administracji maja obowiązek jej egzekucji. Żaden przepis prawa nie obliguje organu egzekucyjnego do wstrzymania czynności egzekucyjnych do czasu rozstrzygnięcia złożonych w trybach nadzwyczajnych wniosków o weryfikację decyzji będącej źródłem obowiązku. Z uwagi na prawomocność ww. decyzji niezasadne są również argumenty Spółki mające wskazywać, że nie jest ona właścicielem odpadów objętych obowiązkiem usunięcia. W związku z utrzymaniem w mocy postanowienia organu pierwszej instancji Kolegium za bezprzedmiotowy uznało wniosek Spółki o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zażalenia. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze Spółka wskazała na naruszenie art 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") oraz art. 136 K.p.a. w zw. z art. 120 § 2 u.p.e. poprzez nie wyjaśnienie przez organ odwoławczy okoliczności, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy organ egzekucyjny badał w trakcie postępowania, kto jest odpowiedzialny w Spółce za realizacje egzekwowanego obowiązku i czy na taka osobę została nałożona grzywna w celu przymuszenia, bowiem nałożenie grzywny w celu przymuszenia wyłącznie na osobę prawną, z pominięciem osoby odpowiedzialnej w tej jednostce za wykonanie egzekwowanego obowiązku, stanowi naruszenie art. 120 § 2 u.p.e. Opierając się na wskazanym zarzucie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była kwestia zgodności z prawem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Instytucję grzywny w celu przymuszenia regulują przepisy rozdziału 2 działu III powołanej wcześniej ustawy z dnia 17 czerwca 1066 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dotyczące egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Normujący kwestie nakładania grzywny art. 122 § 1 u.p.e. wskazuje, iż organ egzekucyjny, który nakłada grzywnę, doręcza zobowiązanemu postanowienie o nałożeniu grzywny i odpis tytułu wykonawczego wystawionego zgodnie z art. 27 u.p.e., po uprzednim bezskutecznym upomnieniu. W analizowanej sprawie upomnienie doręczono Spółce w dniu 21 stycznia 2019 roku. We wspomnianym obowiązku wezwano zobowiązanego, czyli Spółkę do wykonania, w terminie 7 dni od daty doręczenia upomnienia, obowiązku usunięcia zgromadzonych odpadów. Trzeba wskazać, iż w niniejszej sprawie wierzyciel był jednocześnie organem egzekucyjnym. W związku z tym Wójt Gminy przystąpił do egzekucji na podstawie wydanego przez siebie tytułu wykonawczego wystawionego w dniu [...] roku. Tytuł ten oparty został na decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] roku nakazującej Spółce usunięcie odpadów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] roku uchyliło ww. decyzję Wójta Gminy w zakresie terminu wykonania obowiązku usunięcia odpadów i orzekło w tym zakresie, a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 czerwca 2018 roku, sygn. II SA/Łd 338/18 oddalił skargę Spółki na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] roku. Z powyższego wynika, że decyzja będąca źródłem obowiązku usunięcia odpadów jest ostateczna i prawomocna. Organ prawidłowo ustalił, że określony w wymienionej powyżej decyzji obowiązek w postaci usunięcia odpadów nie został wykonany i ten fakt obligował go do przeprowadzenia postępowania zmierzającego do przymuszenia zobowiązanej do wykonania orzeczonego obowiązku. Brak dobrowolnego wykonania nałożonego w decyzji obowiązku doprowadził do sytuacji, w której obowiązkiem organu egzekucyjnego było wszczęcie postępowania egzekucyjnego, niezbędnego dla wykonania tej decyzji. Zaskarżone postanowienie odpowiada wymogom prawa określonym w art. 121 § 1 i § 2 oraz art. 122 u.p.e. Trzeba także dodać, iż przewidziany w art. 119 u.p.e. środek egzekucyjny należy do tzw. środków przymuszających, a nie zaspokajających, czyli przewidziana w nim grzywna w celu przymuszenia nie ma charakteru sankcji lecz stanowi formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanego przez dolegliwość finansową do określonego zachowania. Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e., organ egzekucyjny stosuje bowiem środki, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku. W sprawie, zdaniem organu, wykonanie nałożonego na Spółkę obowiązku polegało na usunięciu odpadów z nieruchomości. Nie podlega sporowi, że wymieniony obowiązek nie został wykonany przez Spółkę, a zatem zasadnie organ egzekucyjny zastosował wskazany środek egzekucyjny. W ocenie Sądu, grzywna by odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości tak, aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu rozbiórki. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, iż środek ten musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, iż nie mogły być one uznane za uzasadnione. Podkreślić trzeba, że niniejsze postępowanie dotyczy tylko postępowania egzekucyjnego skierowanego przeciwko wymienionej powyżej ostatecznej i niewykonanej decyzji zobowiązującej do usunięcia odpadów. Postępowanie to nie może natomiast służyć badaniu zasadności i słuszności wydania egzekwowanej decyzji, w tym ustaleniu kto jest właścicielem odpadów, zatem kto jest zobowiązanym do ich usunięcia. Zatem wszystkie argumenty, która strona podnosiła i kieruje w stosunku do wymienionej decyzji nie mogły być wzięte pod uwagę i rozpatrzone. Służyło temu odrębne postępowanie, które – jak wskazano – zakończyło się najpierw decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a następnie postępowanie sądowoadministracyjne zakończyło się prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę. Sąd zauważa przy tym, że działania organu egzekucyjnego na obecnym etapie postępowania mają wyłącznie charakter formalno-prawny i są jedynie konsekwencją niewykonania decyzji o charakterze merytorycznym. Zarówno organ egzekucyjny, jak i sąd administracyjny nie bada zatem decyzji merytorycznej, lecz tylko podejmuje działania przy zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa do jej wykonania. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 136 K.p.a. w zw. z art. 120 § 2 u.p.e. Objęte wskazanym przepisem art. 120 § 2 u.p.e. podmiotowe rozszerzenie dopuszczalności nałożenia grzywny w celu przymuszenia, odnosi się jednak wyłącznie do sytuacji, gdy zobowiązanym będzie osoba fizyczna działająca przez ustawowego przedstawiciela, a także przedsiębiorstwo państwowe lub inna państwowa jednostka organizacyjna, organizacja spółdzielcza, samorządowa, zawodowa lub inna społeczna osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Z cytowanego przepisu wynika zatem, że – jedynie względem precyzyjnie wskazanej kategorii zobowiązanych – dopuszczalne jest nałożenie grzywny w celu przymuszenia na "ustawowego przedstawiciela zobowiązanego" lub na "osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem nałożonych obowiązków". Zastosowanie powyższego przepisu i nałożenie grzywny w celu przymuszenia na osobę "do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem nałożonych obowiązków" wchodzić może w rachubę wyłącznie względem wskazanej w cytowanym przepisie kategorii podmiotów zobowiązanych (por. wyroki NSA: z dnia 16 czerwca 2019 roku, sygn. II OSK 1690/18 i z dnia 13 grudnia 2018 roku, sygn. II OSK 465/18; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza art. 120 § 2 u.p.e. prowadzi do wniosku, iż przepis ten nie odnosi się do podmiotu, który w kontrolowanej przez sąd sprawie był zobowiązanym (spółka prawa handlowego). Przepis ten wymienia, co prawda, "osobę prawną" ale ta dodaje, że chodzi jedynie o "inną społeczną osobę prawną". Oznacza to więc, że w sprawie brak jest podstaw prawnych do nałożenia w trybie art. 120 § 2 u.p.e.a. grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym na osobę odpowiedzialną w spółce prawa handlowego za wykonanie egzekwowanego obowiązku. Stąd nie można poczynić organowi zarzutu naruszenia wskazanych w skardze przepisów. Końcowo zauważyć należy, że nałożona grzywna nie ma charakteru karnego, a jej jedynym celem jest przymuszenie zobowiązanego do wykonania orzeczonego nakazu. Spółka nie musi uiszczać nałożonej grzywny, może zwolnić się z tego obowiązku poprzez wykonanie orzeczonego nakazu rozbiórki. Wówczas zastosowanie znalazłaby dyspozycja przepisu art. 125 § 1 u.p.e., zgodnie z którą w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Nadto, zgodnie z art. 126 u.p.e. uiszczona lub ściągnięta grzywna, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w 75% lub w całości. Spółka, jeżeli wykona nakaz usunięcia odpadów, może zatem domagać się zwrotu znacznej części lub całości uiszczonej kwoty. Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e. Zawiera ono wezwanie do uiszczenia grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem o konsekwencjach jej niezapłacenia. Zawiera także wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z pouczeniem o dalszych konsekwencjach jego niewykonania. Organy egzekucyjne wykazały, że spełnione zostały przesłanki wymierzenia grzywny w celu przymuszenia, a jej wysokość została w sposób wystarczający uzasadniona. Tym samym organy egzekucyjne wypełniły wymóg z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e. Konkludując powyższe rozważania Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.), Sąd orzekł o oddaleniu skargi w całości. E.S.