II SA/Łd 689/10

Dnia 13 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2010 roku sprawy ze skargi Z. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem stwierdza nieważność pkt 4 zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania Z. T., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] roku, Nr [...]. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] zatwierdził podział nieruchomości Nr ewid. [...], położonej w obrębie [...] miasta B., polegający na wydzieleniu działek Nr [...] o powierzchni 0,1483 ha, Nr [...] o powierzchni 0,0690 ha, Nr [...] o powierzchni 0,0736 ha, Nr [...] o powierzchni 0,0893 ha, Nr [...] o powierzchni 0,0862 ha, Nr [...] o powierzchni 0,0845 ha, Nr [...] o powierzchni 1,3902 ha, Nr [...] o powierzchni 0,0041ha oraz Nr [...] o powierzchni 0,0179 ha. W dniu 16 października 2008 roku decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Pismem z dnia 30 października 2008 roku organ I instancji zawiadomił właściciela nieruchomości – Z. T. o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości zgodnie z treścią art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 roku Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Na podstawie sporządzonego operatu szacunkowego organ I instancji ustalił, że wartość rynkowa prawa własności nieruchomości przed podziałem wynosiła 257.821 zł, natomiast wartość ta po podziale wynosi 311.809 zł. W wyniku tego organ stwierdził, iż podział nieruchomości spowodował wzrost wartości nieruchomości o kwotę 53.988 zł. W tej sytuacji Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] roku ustalił dla Z. T. opłatę adiacencką w wysokości 8.098,20 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka Nr ewid. [...], spowodowaną jej podziałem (punkt pierwszy decyzji). Mocą tej decyzji organ, w punkcie drugim, rozłożył na 10 rocznych rat płatności ustalonej opłaty, w punkcie trzecim organ stwierdził, że raty podlegają oprocentowaniu, a punkcie czwartym dokonał zabezpieczenia należności gminy z tytułu rozłożenia ustalonej opłaty na raty, poprzez ustanowienie hipoteki. W końcu, w punkcie piątym decyzji organ wskazał, że w przypadku nieterminowego regulowania należności naliczone zostaną odsetki ustawowe. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 98a ust. 1 i art. 147 ustawy o gospodarce nieruchomościami, § 1 uchwały Nr XVI/127/07 Rady Miejskiej w B. z dnia 29 listopada 2007 roku w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. U. Woj. Łódzkiego z 2008 roku, Nr 13, poz. 169) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. T. zarzucił naruszenie art. 98a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego niezastosowanie, mimo istnienia podstaw do pomniejszenia powierzchni nieruchomości o powierzchnię działek przeznaczonych na poszerzenie istniejącej drogi publicznej oraz naruszenie art. 8 i art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – poprzez ich niezastosowanie i nieprecyzyjne sformułowanie rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Na tej podstawie strona wniosła o uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W motywach odwołania strona wyjaśniła, że działki oznaczone Nr [...] oraz Nr [...], zostały – zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego – przeznaczone na poszerzenie istniejącej ulicy. W celu zatem określenia wartości nieruchomości przed podziałem, jak i po podziale, powierzchnia tych działek winna pomniejszać powierzchnię nieruchomości przyjętą do wyceny w operacie szacunkowym. W odniesieniu do zabezpieczenia płatności rozłożonej na raty, poprzez ustanowienie hipoteki, strona podniosła brak dokładnego wskazania w rozstrzygnięciu decyzji, w której księdze wieczystej oraz jaka działka ma zostać obciążona hipoteką. Tym samym doszło do nieprawidłowego sformułowania sentencji decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ w tym zakresie nie zawarł jakichkolwiek informacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami, opłata adiacencka to opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym m. in. podziałem nieruchomości. Zgodnie z przepisem art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych. Stawka procentowa opłaty w wysokości 15% wynika z uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia 29 listopada 2007 roku w sprawie stawki procentowej opłaty adiacenckiej, która weszła w życie z dniem 31 stycznia 2008 roku. Określanie wartości nieruchomości regulują przepisy działu IV rozdziału I ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 149 – 159) i wydane na ich podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). I tak, określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 150 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Podstawą ustalenia wartości nieruchomości jest operat szacunkowy. Stosownie do § 56 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym określenie przedmiotu i zakresu wyceny, określenie celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazanie rodzaju określonej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, jak i przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wycena nieruchomości dokonana została prawidłowo i rzetelnie. Operat szacunkowy odpowiada wymogom formalnym określonym w przepisach rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W przygotowanym na zlecenie organu operacie szacunkowym wskazano właściwe podstawy prawne oraz podstawy metodologiczne jego sporządzenia. Zbadano szczegółowo stan prawny nieruchomości, dokonano opisu nieruchomości według stanu przed i po podziale, wskazano sposób i metody wyceny. Dokonano także analizy i charakterystyki lokalnego rynku nieruchomości. Na tej podstawie organ ocenił, że ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej było prawidłowe. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ nie podzielił zarzutu naruszenia art. 98a ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez uwzględnienie przy określaniu wartości nieruchomości, zarówno przed podziałem jak i po podziale, powierzchni działek gruntu wydzielonych pod poszerzenie drogi publicznej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. Jak wynika z operatu szacunkowego powierzchnie działek przeznaczonych pod poszerzenie drogi publicznej nie zostały uwzględnione w wycenie. W odniesieniu do argumentu stanowiącego o braku określenia numeru księgi wieczystej nieruchomości, na której zostanie ustanowiona hipoteka, celem zabezpieczenia należności gminy organ wyjaśnił, że kwestię tę reguluje przepis art. 147 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z jego treścią, opłata adiacencka może być, na wniosek właściciela nieruchomości, rozłożona na raty roczne płatne w okresie 10 lat, należność gminy z tego tytułu podlega zabezpieczeniu, w tym przez ustanowienie hipoteki. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak podkreślił organ odwoławczy, nie nakładają na organy orzekające obowiązku określenia nieruchomości, która zostanie obciążona hipoteką. Umieszczenie w sentencji zaskarżonej decyzji klauzuli, iż decyzja ta stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej ma wyłącznie charakter formalny (informacyjny) o wybranym sposobie zabezpieczenia należności gminy. Zapis ten nie rozstrzyga kwestii samego wpisu do księgi wieczystej. Postępowanie w sprawie wpisu do księgi wieczystej regulują bowiem odrębne przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Na tej podstawie organ uznał, że brak jest podstaw do postawienia organowi I instancji zarzutu polegającego na niewskazaniu numeru nieruchomości obciążonej hipoteką, jeżeli kwestia ta nie była przedmiotem postępowania wszczętego sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Tym samym, jak napisało Samorządowe Kolegium Odwoławcze niezasadny stał się zarzut naruszenia art. 8 i art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze na powyższą decyzję Z. T. wskazał na naruszenie art. 8 i 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego – tj. art. 65 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez brak uwzględnienia w decyzji wymagań materialnoprawnych ustanowienia hipoteki. Na tej podstawie strona wniosła o uchylenie decyzji w części odnoszącej się do utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta co do punktu 4 stanowiącego o obciążeniu nieruchomości hipoteką na zabezpieczenie należności gminy z tytułu rozłożenia płatności na raty. Bezspornie, osnowa decyzji jest jednym z jej najważniejszych elementów. Tymczasem, w stanie faktycznym sprawy osnowa decyzji nie sprecyzowała działki gruntu, na której ma być zabezpieczona wierzytelność z tytułu opłaty. Organ nie zawarł również w uzasadnieniu decyzji żadnego doprecyzowania w tym zakresie. Nie można dopuścić sytuacji, gdy decyzja będzie sformułowana w taki sposób, że będzie można jej postanowienia interpretować w sposób dowolny, naruszając zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zgodnie z treścią art. 147 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należność gminy w przedmiocie opłaty adiacenckiej nie musi być zabezpieczona hipoteką, zabezpieczenie to nie powstaje z mocy prawa, a jedynie na podstawie konstytutywnej decyzji organu. Rozpoznając wniosek o wpis hipoteki w księdze wieczystej, sąd bada jedynie treść i formę wniosku, dołączonych dokumentów oraz treść księgi wieczystej (art. 6268 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego). Ogólne sformułowanie zawarte w decyzji I instancji rodzi dużą dowolność w formułowaniu wniosków w postępowaniu wieczystoksięgowym. Nadto, uwadze organów umknęła sytuacja prawna nieruchomości, która uległa podziałowi. W chwili dokonywania podziału, nieruchomości określone były w dwóch księgach wieczystych, ale w chwili obecnej został złożony przez stronę wniosek o wyodrębnienie pięciu ksiąg wieczystych dla poszczególnych nowopowstałych działek gruntu. Jedna z tych działek została już sprzedana przez skarżącego. W takiej sytuacji, jak wskazała strona skarżąca, organ nie może mieć dowolności w zakresie wskazania działki i księgi wieczystej, w której hipoteka ma być ustanowiona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 152, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 107 § 1 zd. I Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Osnowa decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów decyzji administracyjnej, jest bowiem jej kwintesencją, wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku, w kontekście okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie przesądza o istocie sprawy, o udzielonym stronie uprawnieniu względnie nałożeniu obowiązku. Rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, winno być ono wyrażone wprost w osnowie decyzji. Uwagi powyższe potwierdzają liczne orzeczenia (por. np. wyrok NSA z dnia 17 marca 2006 roku, II OSK 646/05, Lex Nr 198331; wyrok NSA z dnia 22 listopada 2001 roku, II SA 924/01; wyrok NSA z dnia 15 października 1999 roku, IV SA 1654/97, Lex Nr 47915; wyrok NSA z dnia 23 września 1999 roku, SA/Rz 482/98, Lex Nr 43933; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 1999 roku, IV SA 1886/96, Lex Nr 48694; wyrok NSA z dnia 31 października 1995 roku, SA/Po 1024/95, Pr. Gosp. 1996/4/20 i inne). Zdaniem składu orzekającego, część decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy punkt czwarty decyzji I instancji dotknięta jest wadą nieważności, gdyż nie zawiera rozstrzygnięcia, które jest obligatoryjnym elementem składowym każdej decyzji. W sentencji decyzji organ I instancji w punkcie czwartym napisał: "Należność gminy tytułu rozłożenia ustalonej opłaty na raty podlega zabezpieczeniu przez ustanowienie hipoteki, podstawę wpisu do księgi wieczystej stanowi niniejsza decyzja". Jak słusznie wskazywała strona skarżąca, z treści osnowy tej decyzji nie wynika w księdze wieczystej której nieruchomości ma być wpisana hipoteka. Wydaje się, że w tym aspekcie uwadze organu umknął fakt, że w stanie faktycznym sprawy została określona skarżącemu opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału tej nieruchomości. Pierwotnie nieruchomość skarżącego obejmowała jedną działkę gruntu, a po tym jak decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna, nieruchomość skarżącego obejmowała dziewięć działek. Przepis art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece (t. j. Dz. U. z 2001 roku Nr 124, poz. 1361 ze zm.), zawiera definicję pojęcia hipoteka. Przepis ten stanowi, iż w celu zabezpieczenia oznaczonej wierzytelności można nieruchomość obciążyć prawem, na mocy którego wierzyciel może dochodzić zaspokojenia z nieruchomości bez względu na to, czyją stała się własnością, i z pierwszeństwem przed wierzycielami osobistymi właściciela nieruchomości. Hipoteka jest podstawową formą prawną rzeczowego zabezpieczenia wierzytelności pieniężnych. Jest ograniczonym prawem rzeczowym na nieruchomości, związanym z oznaczoną wierzytelnością i służącym do jej zabezpieczenia. Treść hipoteki określa przepis art. 65 ust. 1, z którego wynika, że wierzycielowi hipotecznemu przysługują dwa uprawnienia: 1) pierwszeństwo zaspokojenia się z nieruchomości przed dłużnikami osobistymi; 2) skuteczność wobec każdoczesnego właściciela nieruchomości. Przez ustanowienie hipoteki powstaje odpowiedzialność rzeczowa, polegająca na tym, że wierzyciel może dochodzić zaspokojenia swojej wierzytelności z przedmiotu zabezpieczenia w wysokości jego wartości, ponieważ do tej wysokości ogranicza się odpowiedzialność dłużnika hipotecznego. Wynika z tego, że z jednej strony hipoteka służy zabezpieczeniu roszczeń wierzyciela, a z drugiej ogranicza każdoczesnego właściciela nieruchomości. Z tego drugiego powodu precyzyjne określenie nieruchomości, na której miałaby być ustanowiona hipoteka, w stanie faktycznym sprawy, ma tak duże znaczenie. Oczywistym jest, iż obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału obciąża właściciela nieruchomości z daty dokonywania podziału tejże nieruchomości. Jednocześnie uwzględnić należy w niniejszej sprawie, iż pierwotnie z jednej nieruchomości gruntowej wyodrębnionych zostało dziewięć działek gruntu. Owszem, wyodrębniono dziewięć działek, tym niemniej dwie z nich przeznaczone są na poszerzenie istniejącej drogi publicznej, a trzecia stanowi drogę wewnętrzną służącą zabezpieczeniu dojazdu do części działek. Zgodnie z oświadczeniem skarżącego, część z nowopowstałych działek została już zbyta na rzecz osób trzecich. Nabywcy tych nieruchomości nie byli stronami postępowania w przedmiocie opłaty adiacenckiej, nie są obciążeni obowiązkiem uiszczenia tejże opłaty, zatem nie można przyjąć, że mieli by bez swojej wiedzy ponosić konsekwencje w postaci obciążenia nieruchomości hipoteką. Zgodnie z tezą wyroku Sądu Najwyższego z dnia 20 grudnia 2006 roku (sygn. akt: IV CSK 229/06, Zbiór Lex Nr 369187), pojęcia nieruchomości na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można utożsamiać z definicją tego pojęcia występującą w ustawie z 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece. Na gruncie wieczystoksięgowym nieruchomość identyfikowana jest z księgą wieczystą i w rezultacie o tym czy mamy do czynienia z jedną czy z wieloma nieruchomościami decyduje liczba ksiąg wieczystych dla niej urządzonych (art. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż niezbędnym było precyzyjne określenie nieruchomości na której bądź na których miała być ustanowiona hipoteka. Pozostawienie swobody wyboru organowi, na której z wydzielonych działek gruntu wystąpi o ustanowienie hipoteki, nie jest wskazane z punktu widzenia pewności prawa. Innymi słowy skarżący, jako podmiot obciążony obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej ma prawo wiedzieć, na której z nieruchomości miałaby być ustanowione zabezpieczenie wierzytelności z tego tytułu w postaci hipoteki. W ocenie Sądu brak rozstrzygnięcia w decyzji w opisanym na wstępie zakresie stanowi rażące naruszenie prawa, co skutkuje nieważnością takiej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Ustalenie takie stanowi bezpośrednią przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji. Konkludując Sąd stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w części odnoszącej się do utrzymania w mocy punktu czwartego decyzji I instancji. Sąd orzekł jak w wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. K.O.