II SA/Łd 69/07

Dnia 28 maja 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant referendarz sądowy Agnieszka Grosińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2007 roku sprawy ze skargi G. P. i Z. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] ([...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] o nr [...] ([...]); 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku; 3. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz radcy prawnego W. R., prowadzącego Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. [...] kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu. II SA/Łd 69/07 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] o nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 48 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] o nr [...], znak [...] nakazujące G. P., Z. P., I. R., J. S. i M. B. dokonanie rozbiórki budynku mieszkalnego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr 78 w M., gm. W. W uzasadnieniu wskazano, iż w wyniku przeprowadzonych oględzin budynku mieszkalnego na działce w M. stwierdzono, że znajdujący się na działce parterowy, murowany budynek z dachem konstrukcji drewnianej został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ustalono, iż budowa obiektu budowlanego została rozpoczęta w roku 2004, zaś inwestor – Z. P. nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających posiadanie pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] o nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał Z. P. rozbiórkę budynku mieszkalnego, wskazując, iż brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Decyzją z dnia [...] o nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, wskazując, że organ ten nie ustalił w sposób prawidłowy kręgu stron postępowania administracyjnego. W wyniku ponownego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. ustalił, iż mimo że bezpośrednimi "sprawcami samowoli budowlanej" są obecni użytkownicy nieruchomości – G. P. i Z. P., to współwłaścicielami nieruchomości są również I. R., J. S. i M. B. jako spadkobierczynie po zmarłym w roku 1983 J. Ł. Z uwagi na fakt, że użytkownicy nie posiadali dokumentów potwierdzających legalność budowy budynku mieszkalnego, zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wsi M. utracił ważność, a dla przedmiotowej działki nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, organ nadzoru ponownie nakazał rozbiórkę obiektu budowlanego. G. P. i Z. P. złożyli odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, iż obiekt budowlany wybudowany był "w dobrej wierze", gdyż budynek, w którym zamieszkiwała rodzina groził zawaleniem. Odwołujący się oświadczyli, iż obecnie toczy się postępowanie spadkowe po zmarłym J. Ł. i wnieśli o "uchylenie decyzji i umorzenie postępowania do czasu wydania wyroku przez Sąd". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazał, iż niepodważalnym jest fakt rozpoczęcia budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego w 2004 roku bez wymaganego przepisem art. 28 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę. Przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane dają możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, jeśli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku jego braku z ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów techniczno – budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jednakże w rozpoznawanym przypadku wieś M. nie posiada aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla działki M. Z uwagi na brak warunków umożliwiających przeprowadzenie legalizacji samowolnie wybudowanego budynku, organ nadzoru budowlanego obowiązany był do orzeczenia nakazu rozbiórki. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi G. P. i Z. P. odwołali się do swej dramatycznej sytuacji mieszkaniowej, wskazując, iż dom drewniany, w którym mieszkają wraz z 5 dzieci grozi zawaleniem. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), lub stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając kontrolę, Sąd zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie, niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przede wszystkim należy wskazać, iż punktem wyjścia dla wszelkich rozważań natury prawnej jest stwierdzenie, że budynek mieszkalny wybudowany został bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, co w rozpoznawanej sprawie pozostaje poza sporem. Stosownie do treści art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Aby można było jednak orzec rozbiórkę obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do uprzedniego wyjaśnienia, czy nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 48 ust. 2 ustawy, umożliwiające wszczęcie postępowania legalizacyjnego w stosunku do budowli. Organ musi zatem zbadać, czy 1) budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika z akt administracyjnych, w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły, iż postępowanie legalizacyjne nie może być przeprowadzone z uwagi na niespełnienie warunków, o których mowa w art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a zatem budynek mieszkalny podlega rozbiórce. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał jednakże, iż organy administracyjne w sposób nieprawidłowy ustaliły krąg podmiotów, do których skierowany został nakaz rozbiórki obiektu budowlanego. Stosownie do treści art. 52 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, tj. w decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jak wynika z brzmienia powyższego przepisu obowiązek dokonania rozbiórki obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego może nałożyć na jeden z trzech podmiotów, przy czym zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie dominuje pogląd, iż w pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego powinien być obciążony inwestor mający tytuł prawny do obiektu, a dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. Oczywistym jest przy tym, że nawet wówczas, gdy adresatem decyzji jest inwestor to stronami postępowania winni być wszyscy współwłaściciele nieruchomości (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, W-wa 2006, str. 546 ). W rozpoznawanej sprawie obowiązek dokonania rozbiórki nałożony został zarówno na spadkobierców zmarłego J. Ł. (byłego właściciela nieruchomości) oraz na męża jednej ze spadkobierczyń, będącego jednocześnie inwestorem. Oznacza to, iż krąg podmiotów, do których został skierowany obowiązek rozbiórki został w sposób nieuzasadniony rozszerzony. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, obowiązek powinien zostać skierowany do inwestorów, gdyż jedynie oni doprowadzili do powstania stanu niezgodnego z prawem poprzez wybudowanie samowoli budowlanej, zaś pozostali spadkobiercy na gruncie ustawy Prawo budowlane nie dopuścili się określonych zaniedbań. Bez wpływu na ocenę sytuacji pozostaje również zdaniem Sądu fakt, iż w toku postępowania administracyjnego I. R., J. S. i M. B. złożyły oświadczenia, iż nie zgłaszają sprzeciwu co do użytkowania przez G. P. i Z. P. działki w M. W ocenie Sądu tak wyrażony brak sprzeciwu pozostałych spadkobierców oznacza po prostu brak z ich strony roszczeń związanych z faktem wyłącznego posiadania i gospodarowania na nieruchomości przez G. P. i Z. P., nie zaś akceptację nielegalnego wybudowania domu mieszkalnego. Osoby te, jako niebędące inwestorami, nie powinny ponosić ciężaru nałożonego obowiązku dokonania rozbiórki obiektu budowlanego. Dodatkowo również godzi się zauważyć, iż ustalanie kręgu spadkobierców nie mieści się w kompetencjach organu administracji publicznej. Tymczasem organ l instancji nałożył obowiązek rozbiórki na osoby, które nie legitymowały się w dacie wydania decyzji postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku. Postanowienie takie, jak można domniemywać jedynie z oświadczenia skarżących, zostało wydane w dniu 23 sierpnia 2006 roku, czyli co prawda przed podjęciem decyzji przez organ odwoławczy, jednakże w aktach administracyjnych brak jest dowodu wskazującego na fakt, iż dokument ten był znany organowi przed wydaniem decyzji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. Na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163 ppz. 1349) Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżących kwotę 240,00 złotych (plus podatek od towarów i usług) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.