II SA/Łd 691/05

Dnia 15 listopada 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA: Czesława Nowak-Kolczyńska, Protokolant Referent-stażysta: Aneta Brzezińska, po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi Parafii A w G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w sprawie [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...], znak: [...] wydaną na podstawie art. 104 i 149 § 3 k.p.a. Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku J. K. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją własną z dnia [...] Nr [...] o pozwoleniu na rozbudowę kościoła parafialnego A i budowę zbiornika na nieczystości w G. przy ul. A oraz decyzją własną z dnia [...] Nr [...] zatwierdzającą projekt zamienny dotyczący w/w inwestycji obejmujący podwyższenia cylindrycznej wieży wejściowej, zmiany jej przeznaczenia na dzwonnicę, zamurowania dziewięciu otworów okiennych w absydzie prezbiterium i wykonaniu czterech otworów okiennych nad nawami bocznymi kościoła. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 19 kwietnia 2005r. J. K. złożył wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W postępowaniu zakończonym w/w decyzjami J. K. nie został uznany za stronę z uwagi na fakt, iż jego działka nie graniczy bezpośrednio z działką o nr ewid. 53, na której to działce usytuowany jest przedmiotowy kościół parafialny. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko ( Dz.U. Nr 179, poz. 1490 ), obowiązującym w dacie wydania tychże decyzji, obiekty objęte przedmiotowymi rozstrzygnięciami nie zaliczają się do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Ponadto zakazy i ograniczenia w używaniu instalacji lub urządzeń nagłaśniających lub innych emitujących hałas wynikające z art. 156 i 157 ustawy Prawo ochrony środowiska, nie dotyczą uroczystości i imprez związanych z kultem religijnym oraz instalacji lub urządzeń znajdujących się w miejscu kultu religijnego, a takim miejscem jest kościół parafialny. Organ I instancji stwierdził także, iż inwestycja niniejsza jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co potwierdza prawomocna decyzja Wójta Gminy Z. z dnia [...], nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast działka, na której zrealizowana została przedmiotowa inwestycja, usytuowana jest na terenie przeznaczonym pod budownictwo sakralne - kościół. W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. podał, że przedmiotowa dzwonnica ma średnicę 5 m, wysokość 20 m i jest użytkowana od sierpnia 2004r. oraz, że pomimo jego protestów emituje hałas przekraczający 100 dB. Zdaniem wnoszącego odwołanie dzwonnica została wybudowana bezprawnie, gdyż przy ustalaniu treści pozwolenia na budowę, pomimo tego, że jest sąsiadem "przez płot", nie został dopuszczony do udziału w tym postępowaniu z naruszeniem warunków dotyczących ochrony osób trzecich określonych w art. 28 ustawy prawo budowlane. J. K. podał również, iż w 2001r. ówczesny Starosta przesłał do Wydziału Architektury Starostwa i inwestora opinię Wojewódzkiego Wydziału Ochrony Środowiska dotyczącą rozbudowy kościoła w G. z poleceniem jej wykorzystania w procesie projektowania. Z uwagi na to, że opinia ta wykluczała możliwość budowy i eksploatacji dzwonnicy ( dopuszczalny hałas to 45 dB ), została zatajona i nie wzięto jej pod uwagę. Zdaniem skarżącego zakwestionowana decyzja pozbawiła go praw występowania jako strona w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę kościoła ( dzwonnicy ) podczas, gdy sąsiaduje bezpośrednio z terenem kościoła, a przedmiotowa dzwonnica znajduje się w odległości 10 m od jego działki, gdzie od 8 lat ma stałe zameldowanie. Dopuszczalny poziom hałasu w G. wynosi 50 dB, w nocy 40 dB. Prawo ochrony środowiska dopuszcza natomiast emisję hałasu powyżej 50 dB w szczególnych okolicznościach związanych z uroczystościami religijnymi, które w G. odbywają się bardzo rzadko. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. nie ma nic wspólnego z przedmiotową sprawą. W konsekwencji J. K. wniósł o wznowienie postępowania związanego z wydaniem nowego pozwolenia na budowę dzwonnicy kościoła w G. zgodnego z obowiązującym prawem albo wydanie decyzji dotyczącej prawidłowej eksploatacji dzwonnicy nie naruszającej prawa budowlanego i ochrony środowiska. Decyzją z dnia [...] Nr [...], znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż J. K. domagał się na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego wydania pozwolenia na rozbudowę kościoła w G. i budowę dzwonnicy. Oznacza to, że wnioskodawca żąda wznowienia postępowania zakończonego decyzjami Starosty [...] z dnia [...] Nr [...] i [...] Nr [...]. W ocenie organu odwoławczego wniosek ten dotyczył dwóch postępowań administracyjnych zakończonych dwiema decyzjami ostatecznymi i należało go rozpoznać niezależnie wobec obu decyzji. Są to bowiem dwa odrębne postępowania administracyjne, zakończone ostatecznymi decyzjami, w stosunku do których wnioskodawca żąda wznowienia postępowania administracyjnego, ponieważ nie uczestniczył w nich jako strona. Wznowienie postępowania dotyczy tylko jednego postępowania zakończonego decyzją ostateczną i nie może obejmować postępowań administracyjnych zakończonych dwiema decyzjami ostatecznymi, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, co powoduje naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji powinien najpierw rozpoznać tę część wniosku, którego dotyczy wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] o rozbudowie kościoła, a dopiero po zakończeniu tego postępowania ostatecznym rozstrzygnięciem rozpoznać drugą część wniosku odnośnie wznowienia postępowania w przedmiocie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] Nr [...], zatwierdzającej projekt zamienny o podwyższeniu wieży wejściowej oraz o zmianie przeznaczenia wieży na dzwonnicę kościelną. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie można podzielić na dwie fazy. Pierwsza z nich polega na badaniu formalnych podstaw wznowienia, a w efekcie - wydania postanowienia o wznowieniu postępowania ( art. 149 § 1 k.p.a.) lub decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Ocena formalnych podstaw wznowienia sprowadza się do badania, czy powołano podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz, czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie przewidziany w art. 148 § 1 k.p.a. W toku drugiej fazy postępowania po wydaniu postanowienia o jego wznowieniu zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. prowadzone jest postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia co do istoty sprawy i tylko na tym etapie możliwy jest wgląd w materialnoprawny przedmiot sprawy, której wznowienie dotyczy. W pierwszej fazie postępowania organ administracji bada również, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe dla wznowienia postępowania, np. czy wniosek jest złożony w postępowaniu, które nie zostało zakończone ostateczną decyzją. W tej fazie postępowania organ zobowiązany jest także do ustalenia, kiedy strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. W ocenie Wojewody [...] z akt sprawy wynika, że J. K. w podaniu o wznowienie postępowania nie wskazał, kiedy dowiedział się o w/w decyzjach, wobec czego obowiązkiem organu I instancji było dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego dotyczącego tej okoliczności, czego jednak nie uczynił, naruszając art. 149 § 3 k.p.a. Powołując się na wyroki NSA z dnia 3 listopada 1987r., I SA 1326/86 (ONSA 1987, nr 2, poz. 80) i z dnia 16 czerwca 1983r., SA/Ka 245/83 (GP 1983, nr 31, s. 2) organ II instancji stwierdził także, iż organ I instancji naruszył art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania i odmowę wznowienia postępowania w trybie art. 149 § 3 k.p.a. W konsekwencji, w ocenie Wojewody [...], brak było podstaw do stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż podane przez J. K. okoliczności i argumenty dotyczące wznowienia postępowania, przede wszystkim zaś fakt bezpośredniego sąsiedztwa w stosunku do terenu przedmiotowej inwestycji pozostają bez związku z rozstrzygnięciem i nie uznania go za stronę postępowania. Takie stwierdzenie może być wyłącznie wynikiem przeprowadzonego postępowania na podstawie art. 149 § 2 k.p.a., a ustalenie to musi być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a. i nie może uzasadniać odmowy wszczęcia postępowania w trybie art. 149 § 3 k.p.a. W konkluzji Wojewoda [...] stwierdził, że decyzję Starosty [...] z dnia [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. należało uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w wykazanym powyżej zakresie. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła Parafia A w G. wnosząc o jej uchylenie w całości na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła obrazę art. 163 k.p.a. i art. 36 a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane przez przyjęcie, że przedmiotem skargi o wznowienie postępowania były dwie decyzje Starosty [...], nie zaś jedna z nich z dnia [...] zmieniająca wcześniejszą z dnia [...] wydane w jednym postępowaniu, art. 149 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja Starosty [...] wydana została po merytorycznym rozpatrzeniu skargi bez wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, gdy tymczasem wydana została po rozpatrzeniu tylko wymogów formalnych skargi, art. 17, 28 ust. 2, 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane przez nieuwzględnienie braku przymiotu strony J. K., nierozpatrzenie wszystkich okoliczności sprawy i nieuwzględnienie prawomocnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że Wojewoda [...] nie uwzględnił okoliczności, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] zatwierdzająca projekt budowlany zamienny wydana została w trybie i na podstawie art. 36 a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, a więc jej przedmiotem była zmiana w trybie art. 163 k.p.a. decyzji ostatecznej z dnia [...]. Budowa kościoła i dzwonnicy była realizowana w oparciu o zezwolenie i projekt budowlany określone w decyzji z dnia [...] oraz w zakresie przez nią wskazanym. Przyjęcie zatem, że w dniu zgłoszenia wniosku w obrocie prawnym istniały dwie odrębne decyzje wydane w odrębnych postępowaniach, jest błędne, skoro nawet numer sprawy w obydwu decyzjach jest ten sam. Strona skarżąca zarzuciła także, iż Wojewoda [...] nie wziął pod uwagę, że w oparciu o decyzją nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. udzielił Parafii A w G. pozwolenia na użytkowanie budynku wieży dzwonnicy zrealizowanej w oparciu o decyzję z dnia [...] zmieniającą decyzję z dnia [...]. Zdaniem strony skarżącej okoliczność ta ma znaczenie, gdyż w odwołaniu wniesionym do Wojewody [...] J. K. odwoływał się do decyzji o zezwoleniu na użytkowanie, choć jej nie wskazywał, a w postępowaniu w przedmiocie zezwolenia na użytkowanie nie jest on stroną wobec jednoznacznej treści art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Poza tym strona skarżąca podniosła, że organ II instancji nietrafnie przyjął, iż zaskarżona decyzja Starosty [...] obarczona jest wadą w postaci niewydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania uznając, iż J. K. nie przysługuje status strony, w związku z czym wniosek o wznowienie postępowania jest nieuprawniony. Wojewoda [...] kwestii tej natomiast nie zbadał i nie ustalił, czy J. K. był uczestnikiem procesu budowlanego w rozumieniu art. 17 ustawy Prawo budowlane, choć nawet z jego wniosku wynika, że takiego statusu nie miał i na taki się nie powołuje. Starosta [...] badał zatem jedynie formalne podstawy wniosku i nie rozpatrywał argumentów merytorycznych związanych z natężeniem dźwięków z dzwonnicy. W aktach sprawy znajduje się nadto mapa geodezyjna jednoznacznie wskazująca, że nieruchomość wnioskodawcy nie sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością objętą przedmiotową inwestycją oraz opracowanie "Pomiary akustyczne w otoczeniu dzwonnicy...", wskazujące na skalę jej akustycznego oddziaływania, co jest przesłanką dokonania ocen dotyczących art. 28 ustawy Prawo budowlane. Reasumując, strona skarżąca stwierdziła, że Starosta [...] badał jedynie względy formalne wniosku, w tym przesłankę najważniejszą, czy wnioskodawca ma przymiot strony. Ustaliwszy zaś, że J. K. nie jest stroną, upoważniony był do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania bez wszczynania postępowania badającego merytoryczne podstawy wniosku, gdyż byłoby to w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Wnioskodawca nie odniósł się w swym wniosku do kwestii zachowania terminu, co winien był uczynić, by wniosek uznać za uprawniony. Okoliczność ta ma w sprawie znaczenie z tej przyczyny, że wniosek złożono po wielu miesiącach trwania budowy prowadzonej, jak twierdzi wnioskodawca, w najbliższym sąsiedztwie jego nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ administracji podniósł, że wadliwości postępowania pierwszoinstancyjnego zostały naprawione decyzją Starosty [...] z dnia [...], Nr [...] odmawiającą J. K. na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...] Nr [...] o pozwoleniu na rozbudowę kościoła parafialnego A budowę zbiornika na nieczystości w G. przy ul. A z uwagi na uchybienie terminowi, o jakim mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje zatem ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa oraz dokonanej przez organy administracji ich wykładni. Analogiczne unormowanie zostało zawarte w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu, tj. jego zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, mając na względzie stan faktyczny ustalony w czasie jego wydania. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, wskazując równocześnie temu organowi, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] prawidłowo uznał, a Sąd stanowisko to podziela, iż organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności faktycznych mających znaczenie dla oceny dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego, począwszy od zakresu żądania wznowienia postępowania oraz kwestii zachowania przez J. K. jednomiesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, w wyniku czego wydał zaskarżoną decyzję. Podnieść bowiem należy, iż w pierwszej fazie rozpatrywania podania o wznowienie postępowania organ administracji ma prawo badać jedynie - oprócz dopuszczalności wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych - tylko kwestię zachowania jednomiesięcznego terminu ( art. 148 k.p.a. ) i nie wolno mu oceniać, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły. Kwestię tę organ administracji może rozważyć bowiem dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania ( art. 149 § 1 k.p.a.). Po ustaleniu zaś podstaw wznowienia oraz w razie pozytywnego wyniku tych czynności, organ administracji uprawniony jest do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, w której postępowanie zostało wznowione. Zatem dopiero w tym momencie następuje otwarcie postępowania, w wyniku którego ma być podjęta decyzja w kwestii dalszego obowiązywania decyzji ostatecznej. Odmowa wznowienia postępowania, a więc wydanie decyzji na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., może mieć miejsce z kolei jedynie w wypadku, gdy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., albo która wprawdzie jest stroną, ale wniosła żądanie po upływie terminu przewidzianego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., a nie ma podstaw do jego przywrócenia, żądanie pochodzi od strony nie mającej zdolności do czynności prawnych, działającej bez przedstawiciela ustawowego, w podaniu o wznowienie nie powołano żadnej z przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1 i 145 a § 1 k.p.a. Z akt administracyjnych, wbrew zarzutom skargi, wynika natomiast, iż J. K. w podaniu o wznowienie postępowania z dnia 18 kwietnia 2005r. ( data stempla pocztowego uwidoczniona na kopercie ) domagał się wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na rozbudowę kościoła w G., w tym budowy dzwonnicy kościelnej. Jako podstawę wznowienia postępowania administracyjnego wskazał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podnosząc przy tym, iż jako bezpośredni sąsiad przedmiotowej inwestycji nie brał udziału w tym postępowaniu. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych wypisu w rejestru gruntów z dnia 25 marca 2003r. wynika również, że J. K. jest współwłaścicielem działki nr ewid. 55/5 o powierzchni 0,1286 ha położonej w G. przy ul. B, która to nieruchomość bezpośrednio graniczy z działką nr ewid. 54, objętą decyzją Starosty [...] o pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji z dnia [...] Nr [...] oraz decyzją tegoż organu z dnia [...] Nr [...] o zmianie w/w decyzji o pozwoleniu na budowie i zatwierdzeniu projektu zamiennego. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące stron w postępowaniu o zatwierdzenie i udzielenie pozwolenia na budowę jednoznacznie zaś wskazuje, że stroną w takich sprawach - oprócz inwestora - są właściciele oraz użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich, a nawet właściciele lub użytkownicy wieczyści działek nie sąsiadujących bezpośrednio z inwestycją w przypadku, gdy projektowany obiekt budowlany może oddziaływać niekorzystnie na ich uzasadnione interesy prawne lub obowiązki ( por. wyroki NSA z dnia 22 września 1998r., II SA/Lu 526/98 – nie publikowane, z dnia 16 października 1998r., SA/Rz 1376/98 – nie publikowane, z dnia 14 lutego 2001r., IV SA 2676/98 – Lex nr 53386, z dnia 18 grudnia 2001r. IV SA 6/00 – Lex nr 80656 ). Reasumując, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, a podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty, z uwagi na powyższe wywody, nie zasługują na uwzględnienie. Dlatego też skarga została oddalona w oparciu o art. 151 p.p.s.a.