II SA/Łd 691/08

Dnia 27 stycznia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2009 roku przy udziale -- sprawy ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dotyczącego przyznania zasiłku okresowego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania H. M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia z dnia [...], Nr [...] o odmowie wznowienia postępowania w sprawie [...] dotyczącej przyznania zasiłku okresowego za miesiąc listopad 2007 roku. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, H. M. pismem z dnia 29 lutego 2008 roku wniosła o wznowienie postępowania w związku z faktem, iż postanowienie o pozostawieniu bez rozpoznania zostało wydane z powołaniem się na niewłaściwe przepisy, a jej wniosek o przyznanie pomocy został uzupełniony oświadczeniami. Na tej podstawie strona wniosła o wznowienie postępowania i wydanie stosownych decyzji. Po rozpatrzeniu wniosku o wznowienie postępowania Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] odmówił wznowienia postępowania wskazując, że zgodnie z treścią art. 145 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, wznowienie postępowania jest dopuszczalne wyłącznie w sprawie, w której został wydana ostateczna decyzja. W niniejszej sprawie decyzja taka nie została wydana, gdyż wniosek o przyznanie zasiłku okresowego został pozostawiony bez rozpoznania z powodu braku właściwych dokumentów (strona nie dostarczyła określonych dokumentów we wskazanym terminie). W odwołaniu od powyższej decyzji H. M. wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem strony, przepis art. 145 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego odnosi się do spraw zakończonych ostateczną decyzją, ale również do spraw zakończonych wydaniem postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że postępowanie, którego wznowienia domagała się strona zostało zakończone wydaniem zawiadomienia (w formie postanowienia, od którego nie przysługuje zażalenie) o pozostawieniu podania bez rozpoznania, które nie jest decyzją administracyjną. Tylko bowiem w takiej sytuacji możliwe jest wznowienie postępowania. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że wydanie przez organ I instancji postanowienia o pozostawieniu pisma bez rozpoznania, jest rozstrzygnięciem, od którego nie przysługuje zażalenie, a co za tym idzie, niedopuszczalne jest wznowienie postępowania w takiej sytuacji. W skardze do sądu administracyjnego H. M. wniosła o uchylenie decyzji II, jak i I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji w zakresie wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że wznowienie postępowania możliwe jest również w razie zakończenia postępowania w formie postanowienia. Taka sytuacja zaistniała w sprawie, zatem wznowienie postępowania jest dopuszczalne. Nadto skarżąca wyjaśniła, że składając do organu I instancji wniosek o przyznanie pomocy znajdowała się w trudnej sytuacji życiowej (jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, bez żadnego dochodu). W jej ocenie wniosek o przyznanie pomocy był kompletny, gdyż już podczas wywiadu środowiskowego oświadczyła, że egzekucja jest bezskuteczna. Wniosek został jej zwrócony przez komornika, o czym informowała organ. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wybiórczo zbadało akta, gdyż nie sięgnęło do akt komorniczych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na wstępie wskazać należy, iż organy administracji publicznej prowadząc postępowanie związane są ogólnymi regułami postępowania administracyjnego. W szczególności, organy te działają na podstawie przepisów prawa oraz stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 6 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, t. j. Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm., skrótowo: Kpa). Organy obowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 Kpa) i na jego podstawie oceniają, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 Kpa). Poglądy takie znajdują potwierdzenie w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 roku, I SA 2188/00, Lex Nr 81741; wyrok NSA z dnia 5 maja 1999 roku, V SA 1568/98, nie publ.; wyrok NSA z dnia 24 listopada 1994 roku, V SA 397/93, ONSA 1995/3/143 i inne). W stanie faktycznym sprawy organ I instancji wydał decyzję o odmowie wznowienia postępowania wskazując, że wznowienie postępowania nie jest dopuszczalne w sprawie, która nie została zakończona wydaniem ostatecznej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania, organ II instancji utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Tym niemniej, brak jest wśród dokumentów załączonych do akt administracyjnych wielu dokumentów, które pozwoliłyby na merytoryczną weryfikację tego stanowiska. Brak jest bowiem dokumentu, aktu kończącego postępowanie z wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku okresowego. Organ powołuje się na to, że pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania nastąpiło w formie zawiadomienia (postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie). Tym niemniej Sąd nie ma możliwości kontroli tego twierdzenia, gdyż do akt administracyjnych nie dołączono tego zawiadomienia. Organ odwoławczy w treści uzasadnienia swojej decyzji powołał się na konkretne daty i dokumenty, które skarżąca była zobligowana dołączyć do wniosku o przyznanie zasiłku okresowego. Także te informacje nie mają poparcia w materiale dowodowym, zatem noszą walor dowolności. Zgodnie bowiem z tezą do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 roku, I SA 1768/99 (Lex Nr 54171), jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym, a zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 Kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 Kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Nadto, wskazać należy, iż postępowanie odwoławcze składa się z trzech faz, a mianowicie fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2007 roku, II SA/Wa 1907/06, Lex Nr 299845). W fazie wstępnej, organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Dopiero po stwierdzeniu dopuszczalności środka odwoławczego, organ może przejść do następnych faz postępowania, czyli do rozpoznania merytorycznego sprawy, które obejmuje ewentualne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Brak wśród dokumentów załączonych do akt administracyjnych zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji I instancji przez stronę wyklucza możliwość ustalenia czy środek odwoławczy został wniesiony przez stronę z zachowaniem terminu. Tym samym brak wymienionych dokumentów, a przede wszystkim dokumentu obrazującego sposób zakończenia postępowania, którego obecnie wznowienia domaga się strona, wyklucza możliwość merytorycznej weryfikacji żądania wznowienia postępowania. W toku ponownego rozpoznawania sprawy organ winien uzupełnić materiał dowodowy i wydać rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Dopiero kompletnie zgromadzony materiał dowodowy pozwoli na ocenę zasadności przesłanek do wznowienia postępowania. W konkluzji należy wskazać, że Sąd, mocą postanowienia z dnia 13 stycznia 2009 roku, zobowiązał organ odwoławczy do złożenia kompletu akt administracyjnych dotyczących rozpoznawanej sprawy, w szczególności wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku celowego i okresowego złożonych w miesiącu listopadzie 2007 roku, wezwania organu do uzupełnienia przez skarżącą braków formalnych tego wniosku oraz wydawanych w sprawie orzeczeń. Organ nie złożył jednak tych dokumentów. Reasumując, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" przy zastosowaniu art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. A.B.