II SA/Łd 693/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Agata Brolik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zezwolenia na działanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego p o s t a n a w i a umorzyć postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi. LS Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. działając w oparciu o przepis art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2001r., Nr 98, poz. 1071 ze z.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. umarzającą postępowanie, wszczęte wnioskiem "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., o wydanie zezwolenia na działanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego położonego w Ł. przy ul. A [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 2007r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz.U. Nr 127, poz. 880). Podniósł, że powierzchnia sprzedaży w obiekcie przy ul. A w Ł, w którym działa skarżąca Spółka wynosi 8,268,17 m², tym samym na prowadzenie działalności handlowej w tym obiekcie konieczne jest uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w art. 17 powołanej ustawy. Zgodnie z nim w terminie 30 dni od daty wejścia w życie ustawy przedsiębiorca będący właścicielem wielkopowierzchniowego obiektu handlowego albo działający w jego imieniu administrator lub zarządca takiego obiektu złoży do właściwego organu zezwalającego odpowiedni wniosek. Ustawa o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych weszła w życie 18 września 2007 r., zaś wniosek o wydanie zezwolenia skarżąca Spółka złożyła w dniu 19 października 2007 r. Organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji nie wziął pod uwagę faktu, że wniosek wpłynął dzień po terminie ustawowym, i że termin ten jest terminem prawa materialnego, gdyż stanowi to jedynie dodatkowa okoliczność świadczącą o tym, że nawet przy spełnieniu innych warunków ustawowych decyzja organu I instancji musiałaby być negatywna dla strony. Istota problemu sprowadza się bowiem do ustalenia, iż w świetle przepisu art. 17 ust. 1 powoływanej ustawy, skarżąca Spółka nie jest podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności handlowej w wielkopowierzchniowym obiekcie handlowym. Wystąpienie z takim wnioskiem przez podmiot nieposiadający legitymacji w tym zakresie musi skutkować umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Status przedsiębiorcy będącego właścicielem wielkopowierzchniowego obiektu handlowego jest bowiem warunkiem dopuszczalności wydania decyzji merytorycznej. Strona skarżąca jest najemcą spornego obiektu, zaś jego właścicielem jest inny podmiot, co oznacza, że Spółka nie ma legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia. Na powyższą decyzję Spółka "A" wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zaskarżonej decyzji zarzuciła, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 17 ust. 1 ustawy o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych poprzez przyjęcie, że Spółka nie jest właścicielem obiektu w rozumieniu tego przepisu oraz naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 8, art. 11, art. 28, art. 80, art. 105 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez niepodanie w decyzji jej uzasadnienia faktycznego i prawnego. W szczególności przez nieuwzględnienie w całości materiału dowodowego, w tym brak wyjaśnienia, dlaczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uznało Spółki za właściciela obiektu, w rozumieniu art. 17 w/w ustawy oraz poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki umorzenia postępowania. Strona skarżąca wyjaśniła, iż najmuje sporny obiekt handlowy, jest właścicielem przedsiębiorstwa prowadzonego w tym obiekcie w formie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego i ma prawo wystąpić do organu o potwierdzenie pod rządami ustawy z dnia 11 maja 2007r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, legalności swoich działań podjętych w dawnym stanie prawnym. Zdaniem strony, powołana ustawa należy do grupy aktów prawnych regulujących wykonywanie działalności gospodarczej, dlatego też terminy w niej zastosowane należy interpretować w szerszym kontekście prawno – ekonomicznym, a nie ścisłym, prawno – rzeczowym. Spółka stwierdziła nadto, że zarówno art. 3 i art. 4 w/w ustawy nie wymagają, aby w celu uzyskania zezwolenia na utworzenie przedmiotowego obiektu handlowego wykazywać posiadanie prawa własności, czy tytuł do nieruchomości, zatem do uzyskania zezwolenia wystarczające jest posiadanie jakiegokolwiek tytułu do nieruchomości, w tym tytułu wynikającego ze stosunku najmu. Kończąc zaznaczyła, iż z załączonej kopii potwierdzenia nadania wniosku wynika, iż przesyłka zawierająca wniosek, kierowana do Prezydenta Miasta Ł. została nadana na poczcie dnia 17 października 2007 r., w związku z powyższym w świetle art. 57 § 5 pkt 2 Kpa termin na złożenie wniosku został zachowany. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie powtarzając stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 10 czerwca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne z uwagi na fakt, iż przepisy ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych stały się przedmiotem pytania prawnego skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego przez Rzecznika Praw Obywatelskich, który w dniu 18 października 2007 r. złożył wniosek o stwierdzenie niezgodności ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych z art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. Na marginesie Sąd zaznaczył, iż z analogicznym wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego wystąpiła Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych Lewiatan. Wyrokiem wydanym w dniu 8 lipca 2008 r. sygn. akt K 46/07, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że ustawa z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127, poz. 880) jest niezgodna z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Postanowieniem z dnia 9 września 2008r. Sąd podjął z urzędu postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie w związku z ustaniem przyczyny zawieszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie w przepisu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Określenie "stało się" oznacza ujawnienie przyczyny, która w chwili wniesienia skargi nie istniała, a wystąpiła dopiero w toku rozpoznania sprawy. Wydając postanowienie o umorzeniu postępowania w sprawie, sąd uwzględnia okoliczności, które stanowią przeszkodę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Umorzenie postępowania oznacza przerwanie i zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego z powodu zaistnienia w jego toku zdarzeń, które uniemożliwiają osiągnięcie jego celu, albo powodują, że dokonanie przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonego aktu lub czynności staje się zbędne albo nawet niedopuszczalne (T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str.494). Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia, gdy w toku postępowania odpadł jeden z elementów postępowania, co uniemożliwia dalsze jego prowadzenie. W niniejszej sprawie o umorzeniu postępowania przesądziła okoliczność, iż wyrokiem z dnia 8 lipca 2008 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż ustawa z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych jest niezgodna z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Istotne jest, iż powołana ustawa była materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć podjętych przez organy administracji publicznej. Wyeliminowanie z systemu prawnego przedmiotowej ustawy powoduje, iż obecnie również sąd administracyjny nie może przeprowadzić kontroli zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami prawa, na podstawie których zostały wydane. Niewątpliwie bowiem istotą kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Jednocześnie niecelowe jest, w kontrolowanej sprawie, wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczeń organów administracji, gdyż rozstrzygnięcia te w istocie odpowiadają prawu. Organ odwoławczy utrzymał bowiem w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. o umorzeniu postępowania wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.. Po ewentualnym uchyleniu przez Sąd tych decyzji, wobec przyjęcia że doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 k.p.a.) organy mogłyby jedynie ponownie orzec o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., czyli wydać takie samo rozstrzygnięcie jak wyeliminowane wyrokiem, chociaż z innych przyczyn, bo już nie podmiotowych (brak wniosku legitymowanego podmiotu) lecz przedmiotowych (brak materialnoprawnej podstawy do władczej ingerencji organu administracji). Takie działanie, chociaż zgodne z obiektywnym porządkiem prawnym byłoby nieuzasadnione prakseologicznie i niecelowe ze względu na ekonomikę procesową. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawniony był orzec jak w sentencji. ar