II SA/Łd 693/17

Dnia 8 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 roku sprawy ze skargi S. K. na czynność A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. z dnia [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji o edukacji słuchacza postanawia: odrzucić skargę. LS Starosta [...]. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na czynność A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. i (dalej w skrócie: A w Ł.") wyrażoną w piśmie sekretarza szkoły A Sp. z o.o. z dnia [...] odmawiającym udzielenia informacji o edukacji słuchacza szkoły T. S. Zaskarżonej czynności skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 190a ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 697), przywoływanej dalej jako: "u.w.r.i.s.p.z.", i pośrednio art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 922), przywoływanej dalej jako: "u.o.d.o.", poprzez niewykonanie obowiązku udostępnienia na wniosek Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. danych słuchacza T. S. w zakresie figurowania tej osoby na liście słuchaczy Policealnej Szkoły dla Dorosłych w A w K., frekwencji słuchacza na zajęciach w szkole w okresie od września 2016 r. oraz wskazania daty ewentualnego skreślenia go z listy słuchaczy szkoły. Skarżący podniósł przy tym, że Centrum w nieuprawniony sposób nie udzieliło powyższych informacji, które są niezbędne w prowadzonym przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie postępowaniu administracyjnym mającym na celu ustalenie, czy T. S. jest uprawniony do pobierania pomocy na kontynuowanie nauki przyznanej na podstawie art. 140 ust. 1 u.w.r.i.s.p.z oraz czy pojawiły się okoliczności dające podstawę do uchylenia decyzji przyznającej mu pomoc finansową na kontynuowanie nauki. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że Kierownik zespołu ds.usamodzielnień i odpłatności za pobyt w pieczy zastępczej w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w K. zwrócił się w dniu 6 czerwca 2017 r. na podstawie art. 190a u.w.r.i.s.p.z. do A w K. o udostępnienie wspomnianych wyżej danych słuchacza T. S. Skierowana do Centrum za pośrednictwem Poczty Polskiej korespondencja została zwrócona do nadawcy z adnotacją "adresat wyprowadził się". Wobec powyższego korespondencję dotyczącą k. oddziału A skierowano do przedstawicielstwa organu A w Ł. W odpowiedzi na skierowany wniosek sekretarz szkoły A w Ł. pismem z dnia 22 czerwca 2017 r. poinformował, że organ prowadzący nie jest zobligowany do udzielenia informacji o szkołach i placówkach, które zostały wykreślone z ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Z pisma wynika również, że wykreślenie k. oddziału A z ewidencji szkół i placówek niepublicznych nastąpiło z dniem [...]. Tym samym sekretarz szkoły nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 190a powołanej ustawy. Wnioskowane informacje są niezbędne w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego mającym na celu wydanie decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu T. S. pomocy na kontynuowanie nauki. Z tych względów skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz orzeczenie, że A w Ł. ma obowiązek udzielić Dyrektorowi Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. na jego żądanie informacji dotyczących słuchacza T. S. we wskazanym wyżej zakresie. W odpowiedzi na skargę A w Ł. reprezentowane przez pełnomocnika w osobie adwokata, wniosło o odrzucenie skargi, alternatywnie o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz organu od skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik organu wskazał, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do właściwości sądów należy orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W konsekwencji do kognicji sądów administracyjnych należy kontrola podejmowanych w różnych formach działań organów administracji publicznej w rozumieniu art. 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 7 ust. 3 ustawy o systemie oświaty szkołom niepublicznym mogą zostać nadane uprawnienia szkół publicznych przy spełnieniu odpowiednich kryteriów, zapewniających odpowiedni poziom kształcenia. Dowód ukończenia takiej szkoły ma taką samą moc prawną jak dokument potwierdzający ukończenie szkoły publicznej. Jednakże nie można wyciągnąć wniosku, że w takiej sytuacji osoba prawna prowadząca niepubliczne szkoły staje się organem administracji publicznej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, pełnomocnik podkreślił, że szkoły prowadzone przez A Sp. z o.o. nie należą do żadnej z grupy podmiotów wskazanych powyżej, a w konsekwencji nie są organami administracji publicznej, a co za tym idzie, sądy administracyjne nie są właściwe do rozstrzygnięcia przedmiotowej skargi, zatem skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powinna zostać odrzucona. Ponadto w dalszej kolejności pełnomocnik Centrum, wnosząc alternatywnie o oddalenie skargi, wskazał na niezasadność podniesionych w niej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przy czym przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy zainicjowanej skargą sąd administracyjny obowiązany jest ocenić jej dopuszczalność, w tym dopuszczalność drogi sądowej. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, sąd skargę odrzuca. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z powołanej regulacji wynika, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poddaje kontroli jedynie wskazane wyżej prawne formy działania, względnie określoną bezczynność, organów administracji publicznej. Podkreślić przy tym należy, że zakres kontroli został określony w sposób pozytywny w tym znaczeniu, że zakres tej kontroli wyznacza po pierwsze to, że sąd administracyjny w zakresie swej właściwości sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej, po drugie, że właściwość sądu obejmuje rozpoznawanie skarg na określone prawne formy działania organów administracji publicznej względnie ich bezczynność (art. 3 § 2 p.p.s.a.), po trzecie, wskazanie spraw, w których właściwość sądu administracyjnego jest wyraźnie wyłączona (art. 5 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. wyrażona w piśmie sekretarza szkoły A Sp. z o.o. w Ł. z dnia [...] odmawiającym udzielenia informacji o edukacji wskazanego w nim słuchacza szkoły. Jako podstawę zaskarżenia tej czynności skarżący wskazał art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., stanowiący o zaskarżalności do sądu innych niż określone w pkt 1-3 tej regulacji aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...). W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że wskazane w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a "inne niż określone w pkt 1-3" akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące obowiązków wynikających z przepisów prawa" to akty lub czynności podejmowane w sprawach indywidualnych, mające charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądowej oraz dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia z wyróżnionych cech oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (względnie obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. J. P. Tarno [w:] W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2016, s. 383-384). Jako dodatkową cechę wymienia się także zewnętrzny charakter aktu lub czynności oraz ich skierowanie do indywidualnego podmiotu. Oznacza to, że muszą być one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność oraz że poza zakresem tego przepisu pozostają akty o charakterze generalnym. Cechą podstawową umożliwiającą kwalifikację na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest natomiast brak charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. (por. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 59). Podobne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowym, w którym z akceptacją przyjęto wskazane wyżej cechy charakterystyczne dla tej grupy aktów i czynności organów administracji. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 4 lutego 2009 r., I OPS 3/07, stwierdził, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (podobnie NSA w: postanowieniu z dnia 9 listopada 2009 r., I OSK 1495/09 i w postanowieniu z dnia 16 stycznia 2014 r., I FSK 1907/13, a także WSA w Łodzi w wyroku z dnia 9 września 2011 r., III SA/Łd 588/11, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przykładowo w orzecznictwie do czynności tych zakwalifikowano między innymi: wydanie tablic rejestracyjnych (wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. III SA/Łd 756/07), skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07), a także czynność starosty polegającą na zatwierdzeniu organizacji ruchu (wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. II SA/Ke 565/07, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że kluczowe znaczenie dla poddania zaskarżonej czynności kontroli Sądu w niniejszej sprawie ma kwestia oceny, czy czynność ta posiada wskazane wyżej cechy warunkujące objęcie jej kognicją sądu administracyjnego. Przystępując do tej oceny po pierwsze, należy stwierdzić, że bez wątpienia zaskarżona czynność wyrażająca się w piśmie z dnia [...]. nie ma charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Niewątpliwie jest ona czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczy bowiem sprawy administracyjnej z zakresu uregulowanego postanowieniami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Tym samym za spełnioną należy uznać podstawową przesłankę umożliwiającą badanie pozostałych. Po drugie, czynność ta musi być podjęta w sprawie indywidualnej. W niniejszej sprawie czynność wyrażająca się w powyższym piśmie z dnia [...] została podjęta w wyniku wezwania skierowanego przez Starostę (Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie) w [...] w toku prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego, o czym świadczy załączone do skargi zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie pomocy na kontynuowanie nauki. Wezwanie to wiąże się zatem z prowadzonym postępowaniem wyjaśniającym w tej sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Starosta podejmuje czynności procesowe w tej sprawie kierując na podstawie art.190a u.w.r.i.s.p.z. wezwania do sądów, określonych organów i jednostek organizacyjnych. Występuje on zatem w tej sprawie w roli organu administracyjnego prowadzącego postępowanie administracyjne, nie zaś jako podmiot (osoba fizyczna) w swojej sprawie indywidualnej w rozumieniu przyjętym na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaskarżona czynność ewidentnie tej cechy nie spełnia. Z powyższą cechą wiążą się kolejne przesłanki warunkujące zaskarżalność czynności objętej skargą w niniejszej sprawie, tj. czynność musi być skierowana do oznaczonego podmiotu administrowanego i dotyczyć uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, które zostały określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W niniejszej sprawie czynność wyrażająca się w powołanym piśmie z dnia [...] została skierowana, jak wyżej wskazano, do organu prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie pomocy na kontynuowanie nauki, a zatem z pewnością nie jest to podmiot administrowany w tej sprawie (czyli podmiot, którego prawa i obowiązki mogłyby stanowić ewentualny przedmiot zaskarżonej czynności). W konsekwencji przyjąć należy, że czynność ta nie spełnia także tej ostatniej cechy. Jako skierowana do organu prowadzącego postępowanie administracyjne i zarazem stanowiąca odpowiedź na skierowane przez niego – w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego - wezwanie do innego podmiotu, nie może podlegać ocenie z punktu widzenia uprawnień bądź obowiązków Starosty [...] (jako podmiotu administrowanego). Jak już wyżej wskazano, uprawnienia Starosty jako organu prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie pomocy na kontynuowanie nauki nie podlegają ocenie w kategoriach uprawnień i obowiązków podmiotu administrowanego. Źródłem uprawnień i razem obowiązków Starosty [...] w rozważanej sprawie są przepisy prawa materialnego (ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej) i przepisy proceduralne mające zastosowanie w załatwianej przez niego sprawie administracyjnej, w tym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego kształtujące przebieg postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. Wszakże to właśnie w ramach tego postępowania Starosta [...](Centrum Pomocy Rodzinie w K.) skierował wezwanie do A Sp. z o.o. w Ł. W wystąpieniu tym można upatrywać zatem cech swoistego współdziałania organów w ramach załatwianej sprawy administracyjnej. Sąd pragnie przy tym podkreślić, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego Centrum jest owym "innym podmiotem załatwiającym sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 pkt 2 K.p.a.". Wszakże realizuje ono zadania publiczne z zakresu edukacji, co znajduje potwierdzenie w stosowanych regulacjach Konstytucji RP z 1997 r. (art. 70 ust. 3), ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (art. 7 ust. 3; tekst jedn. Dz.U z 2016 r., poz. 1943 ze zm.) i ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (art. 8 i art. 169-182 zawartych w rozdziale 8 zatytułowanym "Szkoły i placówki niepubliczne"; Dz. U. z 2017 r., poz. 59). To zaś oznacza, że z uwagi na realizowane zadania publiczne z zakresu edukacji Centrum jest funkcjonalnym organem administracji publicznej w niniejszej sprawie. Twierdzenie pełnomocnika Centrum o posiadania statusu szkoły niepublicznej nie jest przy tym wystarczającym argumentem potwierdzającym słuszność prezentowanego w skardze stanowiska o braku posiadania tego statusu. W świetle powołanych regulacji nie ulega wątpliwości, że Centrum realizuje zadania publiczne z zakresu edukacji. Sąd zwraca przy tym uwagę, że z urzędu jest mu wiadomo, iż kwestia realizacji tych zadań przez Centrum stanowiła już przedmiot rozważań sądów administracyjnych w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, w których sądy jednolicie przyjmowały, że Centrum jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania tych informacji z uwagi na realizowane zadania publiczne z zakresu edukacji (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 kwietnia 2013 r., IV SAB/Wr 44/12 i wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., I OSK 2076/13, wydane w sprawie bezczynności Dyrektora Policealnej Szkoły A we W.). Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, że w jego ocenie sprawa ze skargi na przedmiotową czynność nie mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 p.p.s.a.). Skoro więc zaskarżona czynność nie podlega kognicji sądu administracyjnego, to tym samym skarga na tę czynność jest niedopuszczalna. Wyjaśnić przy tym należy, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę jako niedopuszczalną. M.K