II SA/Łd 694/09

Dnia 7 kwietnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2010 roku sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej A. M. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez J. B., Prezydent Miasta Ł. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie budynku gospodarczego w Ł. przy ul. A 17 (na działce nr ewid. [...], w obrębie [...]). W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że w dniu 16 lutego 2009r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie wniosku złożonego przez J. B. Ustalono strony postępowania i zawiadomiono o wszczęciu postępowania. Jedna ze stron – A. M., której nieruchomość (przy ul. A 15) przylega do nieruchomości objętej wnioskiem nie wyraża zgody na planowaną inwestycję ze względu na to, że planowane obiekty zasłonią dostęp słońca do jej działki, a to pogorszy jej warunki mieszkaniowe. Organ pierwszej instancji stwierdził następnie, że decyzja o warunkach zabudowy jest jedynie "promesą" zgodą na rozpoczęcie prac projektowych dla planowanej inwestycji. Natomiast pozwolenie na budowę poprzedzone musi być projektem budowlanym, który musi zostać wykonany, m.in. zgodnie z przepisami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Po przeprowadzeniu analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania stwierdzono, że dominującą funkcją obszaru analizowanego jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna. W obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki gospodarcze oraz garaże. Planowana inwestycja jest zgodna z wnioskami wynikającymi z analizy. Linie rozgraniczające teren inwestycji zostały wyznaczone na mapie stanowiącej załącznik do decyzji. W odwołaniu od tej decyzji A. M., wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 12 ust. 1, § 12 ust. 4 pkt 2 oraz § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ustalenie warunków zabudowy bez zachowania wymaganych odległości, pozbawienie działki przy ul. A 15 naturalnego oświetlenia, nieustalenie szerokości elewacji frontowej. W uzasadnieniu A. M. podniosła zarzuty dotyczące usytuowania rozbudowy budynku mieszkalnego i budowy garażu w granicy z jej działką. W ocenie skarżącej zabudowanie całej strony południowej jej działki pozbawi jej nieruchomość oraz posadowiony na niej budynek (o pow. ok. 28 m2) naturalnego oświetlenia. Poza tym tuż przy istniejących budynkach mieszkalnych umożliwiono budowę budynku gospodarczego. Organ wydający zaskarżoną decyzję nie wziął pod uwagę faktu, iż wnioskodawca ma możliwość posadowienia planowanych obiektów w innym miejscu, bowiem jest właścicielem dwóch nieruchomości ze sobą sąsiadujących, tj. przy ul. A 17 i 19. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono na jakiej podstawie wyrażono zgodę na takie usytuowanie, ani dlaczego nie ustalono szerokości elewacji frontowej. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 59, art. 60, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wykazało, że planowana inwestycja spełnia wszystkie przesłanki pozytywne wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z analizy urbanistycznej sporządzonej przez organ administracji dla potrzeb postępowania o ustalenie warunków zabudowy, sąsiednie nieruchomości położone w obszarze analizowanym zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, a także budynkami gospodarczymi oraz garażami, co umożliwia określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Teren ma dostęp do drogi publicznej – przedmiotowa działka bezpośrednio przylega do ul. A (pozytywna opinia zarządcy drogi – pismo z dnia 25 lutego 2009r. w aktach sprawy). Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla tego zamierzenia budowlanego (opinia gestora sieci wodociągowej i kanalizacyjnej). Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, gdyż jest to działka budowlana. Warunki wynikające z przepisów odrębnych są spełnione w zakresie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy Prawo wodne, ustawy o ochronie przyrody, ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy o drogach publicznych. Organ pierwszej instancji szczegółowo określił warunki jakie musi spełniać inwestycja dla zachowania ochrony i ładu przestrzennego. Wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy. Określił wskaźnik powierzchni zabudowy na 50 % w stosunku do powierzchni całej działki wskazując, że ustalenia takie dla obszaru analizowanego wynikają z analizy urbanistycznej. Wskaźnika w postaci szerokości elewacji frontowej nie ustalił natomiast z uwagi na to, iż planowane obiekty są i będą zlokalizowane na zapleczu działki. Co do wysokości planowanej inwestycji określił ją jako jedną kondygnację naziemną zarówno dla budynku mieszkalnego, jak i gospodarczego w oparciu o wielkość tych parametrów w istniejących obiektach o tej samej funkcji występujących w obszarze analizowanym. Wyznaczył również kąt nachylenia płaci dachowych na 35 stopni oraz wskazał na możliwą geometrię dachu. Do decyzji dołączono jako załącznik cześć tekstową i graficzną decyzji w postaci wyników analizy i mapy zasadniczej w skali 1:500 przyjętej do zasobów Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł. Zarzut nieuwzględnienia przepisów § 12 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest o tyle niezasadny, że organ pierwszej instancji w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie stosuje przepisów tego rozporządzenia, gdyż są to przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane i to organ administracji architektoniczno – budowlanej przepisy te stosuje. Kwestie szczegółowego rozmieszczenia budynków będą rozpatrywane dopiero w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Dotyczy to również kwestii niezachowania wysokości przesłania. Decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie, o tym czy planowana inwestycja może zostać zrealizowana na danym terenie. Szczegółowe kwestie dotyczące projektu budowlanego rozstrzygane są natomiast na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego – postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Nadto, powołując się na treść art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż zarówno odwołującej się, jak i wnioskodawcy przysługuje prawo do swobodnego zagospodarowania swojej działki. Odwołująca się z tego prawa również w swoim czasie skorzystała lokując obiekty na swojej działce przy granicy. Organ administracji nie może natomiast nakazać zlokalizowania inwestycji na drugiej działce będącej własnością inwestora położonej przy ul. A 19, gdyż byłoby to sprzeczne z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto wykraczałoby poza wniosek inwestora, którego zakresem jest związany. W skardze na powyższą decyzję A. M., wnosząc o jej zmianę poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 54 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że spełnione zostały warunki określone tymi przepisami, w szczególności co do wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich oraz prawidłowego wyznaczenia linii zabudowy i wysokości planowanych obiektów oraz art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 w/w ustawy poprzez jego niezastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalnego, który nie został naniesiony na mapie stanowiącej załącznik do wydanej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż na mapie stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji zaznaczone zostało miejsce usytuowania planowanych budynków, tj. garażu i rozbudowa budynku mieszkalnego. Organy obu instancji pominęły jednakże okoliczność, że na mapie tej nie naniesiono budynku, który ma zostać rozbudowany. Stanowi on samowolę budowlaną, która do chwili obecnej nie została zalegalizowana. Zgodnie z art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ powinien przeprowadzić stosowną analizę stanu faktycznego i prawnego obszaru, którego planowana inwestycja dotyczy. Organ pierwszej instancji nie przeprowadził takiej analizy, wskutek czego ustalił warunki dla rozbudowy budynku nie istniejącego w sensie prawnym. Gdyby taką analizę przeprowadzono okazałoby się, że na działce nr [...] posadowiony jest budynek mieszkalny piętrowy (o dwóch kondygnacjach naziemnych). Zatem przeprowadzona analiza nie została oparta na prawdziwych ustaleniach faktycznych. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wskazano, że wysokość planowanych obiektów to jedna kondygnacja naziemna bez precyzyjnego oznaczenia wysokości pomimo tego, że we wniosku inwestor podał, iż wysokość planowanych obiektów to odpowiednio 3 i 4,5 m. Pomimo tego, że inwestor na mapie wskazał również miejsce usytuowania planowanych obiektów (w granicy) oraz ich wymiary i kubaturę, ustalając warunki zabudowy organ nie zakreślił linii zabudowy w taki sposób, aby zabezpieczyć interesy i prawa skarżącej. Nadto pominięto okoliczność, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy zawiera wiążące ustalenia w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Przesądza chociażby o usytuowaniu obiektu w ściśle określonym miejscu, gdyż ze względów faktycznych (sprawa dotyczy rozbudowy istniejącego aczkolwiek niezalegalizowanego budynku) jego usytuowanie nie może się zmienić ani zostać inaczej określone w decyzji o pozwoleniu na budowę. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 7 kwietnia 2010r. pełnomocnik skarżącej złożyła wniosek o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ administracji, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 w/w ustawy. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji sąd administracyjny nie musi zatem ograniczać się do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może z urzędu uwzględnić inne wadliwości zaskarżonego aktu aniżeli wskazane przez stronę skarżącą. Z art. 135 p.p.s.a. wynika natomiast, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji sąd uznał, iż skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie poniesione w niej zarzuty są zasadne. Okolicznością bezsporną w rozpatrywanej sprawie jest to, że dla terenu, na którym planowana jest sporna inwestycja polegająca na budowie budynku gospodarczego oraz rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego brak było w czasie wydawania kwestionowanych decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zatem do treści art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestycja ta wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Powołana ustawa, dla zamierzeń inwestycyjnych na terenie pozbawionym planu zagospodarowania przestrzennego wprowadza szereg wymogów formalnych, których łączne spełnienie warunkuje wydanie pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Przesłanki te zostały enumeratywnie wymienione w art. 61 ust. 1 tejże ustawy. Stanowi on, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, o jakim stanowi art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod którym to pojęciem należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonale, społeczno – gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Planowana nowa zabudowa powinna więc odpowiadać charakterystyce urbanistycznej w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu, a także architektonicznej w zakresie gabarytów i formy. W myśl art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustalenie warunków zabudowy dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej powoływanym jako Rozporządzenie. W Rozporządzeniu stosownie do wskazań zawartych w art. 61 ust. 7 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia, dokonując oceny, czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ administracji powinien wyznaczyć tzw. obszar analizowany i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powinna zatem to być kopia mapy zasadniczej, lub w przypadku jej braku, kopia mapy katastralnej, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmująca teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na którym inwestycja ta będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Przepis § 9 ust. 1 – 4 Rozporządzenia stanowi z kolei, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierającej cześć tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Z cytowanych przepisów Rozporządzenia w sposób nie budzący wątpliwości wynika zatem, że prawidłowo sporządzona decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zawiera część tekstową i graficzną. Część graficzna winna wskazywać linie rozgraniczające inwestycji oraz linię zabudowy. Ponadto integralną część decyzji stanowią jej załączniki w postaci wyników przeprowadzonej analizy wraz z jej częścią graficzną. (por. np. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2007r., II OSK 200/06 – Lex nr 327707). Innymi słowy decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu odpowiadająca wymogom, o jakich wyżej mowa, powinna składać się z czterech integralnych części: sama decyzja – z części tekstowej oraz graficznej oraz załącznika do tej decyzji zawierającego wyniki analizy, o której mowa w cytowanym wyżej § 3 ust. 1 w formie tekstowej i graficznej. Określone w omawianym przepisie załączniki muszą zatem zawierać dokładne oznaczenie decyzji oraz zawierać właściwy podpis, gdyż załączników nie można traktować inaczej niż decyzji. Weryfikacja kontrolowanych w niniejszym postępowaniu decyzji tymczasem wskazuje, iż decyzja organu pierwszej instancji nie jest kompletna. Do decyzji organu pierwszej instancji o ustaleniu warunków zabudowy załączono wprawdzie wyniki analizy funkcji cech i zagospodarowania terenu w części tekstowej, lecz brak załącznika graficznego w postaci mapy, na której zgodnie z treścią cytowanego wyżej § 3 ust. 1 i 2 wyznaczono by granice obszaru analizowanego. Dodać przy tym należy, że chociaż w wynikach analizy w formie tekstowej zawarto uwagę, iż "część graficzną wyników analizy zawarto w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy" to taj części załącznika brak. Poza tym wspomnieć także trzeba, iż chociaż w aktach sprawy znajduje się wprawdzie kserokopia mapy, na której zaznaczono granice działki inwestora oraz wyrysowano zielonym flamastrem linię, która mogłaby stanowić granice obszaru analizowanego, to jednak z uwagi na brak jakichkolwiek adnotacji urzędowych organu nie sposób uznać ją za wymagany załącznik do decyzji. Z kolei mapa oznaczona jako załącznik do decyzji nie jest częścią graficzną analizy, zaznaczono na niej bowiem jedynie linie rozgraniczające inwestycji. Z kopii mapy zasadniczej stanowiącej część decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż jest to mapa sporządzona w dniu 15 sierpnia 1972r. Została ona wprawdzie opatrzona pieczęcią Urzędu Miasta Ł. Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł. z dnia 30 października 2008r., jednakże z uwagi na znaczny upływ czasu od daty jej sporządzenia oraz zurbanizowany charakter terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków rodzą się wątpliwości, czy mapa ta w pełni odzwierciedla aktualny stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych na pokazanym obszarze. W szczególności w sytuacji, gdy skarżąca podnosi zarzut, że nie uwzględniono wszystkich zabudowań na nieruchomości objętej wnioskiem. Z akt sprawy wynika także, iż nie ustalono właściwie kręgu stron postępowania. Organy administracji zapewniły bowiem czynny udział jedynie inwestorowi, skarżącej i T. W. oraz osobom wymienionym w "raporcie o działce nr [...]" jako jej współwłaściciele, tj. A. D., G. Ł. i M. L. Nie ustaliły natomiast kto jest aktualnie właścicielem zabudowanej działki nr [...] bezpośrednio graniczącej z terenem planowanej inwestycji pomimo tego, że z adnotacji doręczycieli przesyłek kierowanych w toku postępowania przed organami administracji do osób wymienionych w znajdującym się w aktach sprawy "raporcie o działce nr [...]", tj. do H. P., J. K., S. K. i T. K. wynikało, że podane tam adresy są nieprawidłowe, gdyż nie ma ulicy B w spisie, zaś S. K. albo zmarł, albo jest nieznany pod wskazanym przez organ administracji adresem. W związku z niemożnością doręczenia przesyłek dla tych osób w postępowaniu sądowym Sąd z kolei ustalił, że H. P. zmarła w dniu 18 grudnia 1985r., J. K. zmarł w dniu 15 kwietnia 1993r., zaś T. K. zmarł w dniu 12 sierpnia 1972r. Odnośnie S. K. uznanego przez organy administracji za uczestnika postępowania na podstawie pisma Prezydenta Miasta Ł. z dnia 18 grudnia 2009r. oraz pism Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 stycznia oraz 10 lutego 2010r. Sąd ustalił, iż osoba ta nie figuruje ani w zbiorze meldunkowym miasta Ł., ani zbiorze Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL). W związku z tym przypomnieć należy, iż ustalenie stron następuje na podstawie kryteriów określonych w art. 28 k.p.a. w myśl, którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sprawie, której przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy przymiot strony przysługuje osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na której ma być ona lokalizowana oraz, na które będzie ona oddziaływać, co wynika także z treści powołanego wyżej art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Okoliczność, że od dat zgonów tych osób upłynął znaczny okres czasu dodatkowo uzasadnia trafność stanowiska, iż stanowiąca załącznik do decyzji mapa może nie odzwierciedlać aktualnego stanu faktycznego i prawnego nieruchomości będących przedmiotem analizy, a w konsekwencji co do poprawności przeprowadzonej przez organ administracji analizy. Dane powyższe organ pierwszej instancji uzyskał bowiem z ewidencji gruntów i budynków, którą w Ł. prowadzi Urząd Miasta Ł. Miejski Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł., a więc organ, którego pieczęć widnieje na mapie stanowiącej załącznik do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ponadto, chociaż w decyzji ustalającej warunki zabudowy organ pierwszej instancji stwierdził, że linie rozgraniczające teren inwestycji, o jakich stanowi art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały wyznaczone na mapie stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji, to trzeba się domyślać, czy linie oznaczone niebieskim kolorem i literami A,B,C,D są być może owymi liniami, czy też wyznaczają jedynie granice działki, mapa bowiem nie zawiera opisu. Na mapie tej organ zaznaczył bowiem w sposób nie budzący wątpliwości jedynie linię zabudowy, o jakiej stanowi art. 61 ust. 7 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 w/w rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Za niewystarczające poza tym uznać należy przyjęte przez organ rozwiązanie dotyczące sposobu ustalenia geometrii dachu poprzez poprzestanie na wskazaniu jedynie kąta nachylenia połaci dachowych, które mogą być jedno, dwu lub wielospadkowe w sytuacji, gdy z treści § 8 cytowanego rozporządzenia wynika, iż wyznaczenie geometrii dachu polega także na określeniu wysokości głównej kalenicy i jej kierunku w stosunku do frontu działki, zaś we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor podał, iż planowana przez niego wysokość kalenicy budynku gospodarczego ma wynosić 3 m, natomiast rozbudowywanego budynku mieszkalnego 4,5 m. Obowiązkiem organu administracji jest tymczasem zbadanie, czy na terenie tym może być zrealizowana planowana inwestycja w sposób określony we wniosku. Organ administracji jest bowiem związany treścią wniosku i nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. Ponadto za nieprawidłowe należy uznać określenie wysokości planowanych budynków przez wskazanie jedynie liczby kondygnacji. Rozporządzenie wyraźnie wymaga wskazania wysokości elewacji, pojęcie kondygnacji jest na tyle nieostre, że nie zapewnia zachowania ładu przestrzennego. Należy również zauważyć, że autor analizy dokonał jej nader pobieżnie. Nie zawarto w niej danych, które pozwoliłyby na zweryfikowanie wniosków, zawartych w wynikach analizy. Nie podano bowiem, jakiego typu budynki znajdują się na poszczególnych sąsiednich działkach, jakie są proporcje miedzy powierzchnią zabudowy a powierzchnią działek, nie podano wysokości zabudowań (w metrach), nie wiadomo, jak wygląda zabudowa gospodarcza i jej proporcje do zabudowy mieszkaniowej. Bardzo ogólny opis zabudowy na terenie analizowanym i w istocie brak graficznego załącznika analizy uniemożliwia weryfikacje wniosków zawartych w wynikach analizy, tym samym na skontrolowanie trafności przyjętych rozwiązań.. W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania, iż w postępowanie poprzedzające wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a w szczególności, że prawidłowo zostały ustalone granice obszaru analizowanego, zaś dokonana analiza jest kompleksowa i odpowiada wymogom, o jakich wyżej mowa. Brak zaś elementu koniecznego w postaci załącznika graficznego zawierającego wyniki analizy, linii rozgraniczających teren inwestycji oraz określenia wysokości głównej kalenicy dachu i jej kierunku w stosunku do frontu działki czynią decyzję niekompletną. Za nieprawidłowy poza tym uznać należy sposób ustalenia stron postępowania i zapewnienia im czynnego w nim udziału. Wadliwości te powodują, iż zarówno zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane nie tylko z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale również przepisów ogólnych normujących postępowanie przed organami administracji w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 K.p.a., co uzasadnia wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Odnosząc się natomiast do podnoszonych przez skarżącą w skardze zarzutów dotyczących wyznaczenia linii zabudowy zauważyć należy, iż z uwagi na wskazane wyżej wadliwości dotyczące przeprowadzenia analizy poprzedzającej wydanie kwestionowanej decyzji oraz sposobu przedstawienia jej wyników, wypowiadanie się co do prawidłowości wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy byłoby przedwczesne. Kwestie: legalności znajdujących się na działce inwestora obiektów budowlanych, usytuowania planowanych obiektów względem granicy z nieruchomością skarżącej oraz ewentualnego zacienienia jej budynków nie mogą być natomiast przedmiotem rozstrzygania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, gdyż po pierwsze w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest przepisów, które mogłyby stanowić podstawę prawną do ustalenia konkretnej lokalizacji objętych wnioskiem obiektów na działce inwestora oraz w stosunku do nieruchomości sąsiednich. Po drugie kwestie te mogą być wyłącznie przedmiotem kolejnego etapu procesu inwestycyjnego – postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, w którym to postępowaniu wnioskodawca zobowiązany jest wskazać charakterystykę inwestycji, obejmującą dokładną jej lokalizację (art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane). Przy czym winien on wówczas wykazać, czy przedłożony wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę projekt budowlany sporządzony został z zachowaniem stosownych warunków technicznych, w tym dotyczących kwestii odległości od granic z działkami sąsiednimi oraz ich nasłonecznieniem. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może więc wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, do którego należy wszechstronna ocena tego, czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z odpowiednich przepisów ustawy Prawo budowlane oraz przepisów szczególnych. To samo dotyczy kwestii legalności znajdujących się na nieruchomości inwestora obiektów. Nadmienić jednakże przy tym należy, iż w myśl art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane znajdowanie się na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu obiektu budowlanego, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki obliguje właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej od organu administracji, na które składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej będącego adwokatem w wysokości 240 zł oraz wydatek w postaci opłaty od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. w związku z § ust. 18 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). Wskazania co do dalszego postępowania, o jakich stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a., wynikają z przedstawionych wyżej rozważań. Prowadząc ponownie postępowanie właściwy w sprawie organ powinien w szczególności prawidłowo ustalić krąg stron w tym postępowaniu i zapewnić im czynny w nim udział, rozważyć przeprowadzenie ponownej, prawidłowej analizy architektoniczno – urbanistycznej, a jej wyniki przedstawić w sposób zgodny z powołanymi wyżej przepisami na mapie, której aktualność pod względem zgodności ze stanem prawnym i faktycznym nie będzie budzić wątpliwości.