II SA/Łd 694/18

Dnia 26 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2018 roku sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania zasiłku okresowego i odmowy przyznania tego zasiłku 1) oddala skargę; 2) przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M. S., prowadzącemu Kancelarię Radców Prawnych w Ł. przy [...], kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu a.bł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. nr [...] uchylającą decyzję w sprawie przyznania zasiłku okresowego oraz odmawiającą przyznania tego zasiłku. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. Prezydent Miasta P. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", oraz art. 8, art. 17 ust.1 pkt 4, art.38 ust. 1 i 2, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.s.", uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w sprawie przyznania G.K. świadczenia w formie zasiłku okresowego w wysokości 314 zł miesięcznie na okres od dnia 1 listopada do 31 grudnia 2015 r. oraz odmówił zasiłku okresowego przyznanego na okres od dnia 1 listopada do 31 grudnia 2015 r. w wysokości 314 zł miesięcznie. Organ I instancji ustalił, że G.K. wraz z małżonką prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, są bierni zawodowo z powodu długotrwałej choroby, utrzymują się ze środków finansowych otrzymanych z Miejskiego Centrum Pomocy Społecznej w P. Ponadto w rodzinie występują problemy zdrowotne i zawodowe. Organ I instancji dokonał szczegółowej analizy sytuacji finansowej rodziny K. i na tej podstawie ustalił, że dochód rodziny uzyskany ze sprzedaży działki budowlanej z lasem oraz gruntami ornymi w dniu 23 czerwca 2015 r. jest dochodem jednorazowym, który należy rozliczyć zgodnie z art. 8 ust. 11 pkt 2 u.p.s. Mając powyższe na względzie organ I instancji ustalił, iż dochód w okresie przyznania zasiłku okresowego wynosił 10.316,66 zł i tym samym przekroczył kryterium dochodowe dwuosobowej rodziny o kwotę 9.288,66 zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożył G. K., wyrażając niezadowolenie z zaskarżonej decyzji. W treści odwołania wskazał na swą sytuację życiową, zdrowotną, bytową oraz finansową i wyjaśnił, że środki pieniężne, które otrzymał ze sprzedaży domu wraz z działką, przeznaczył na spłatę długów i remont mieszkań. Ponadto wskazał, że w czasie kiedy miał pieniądze ze sprzedaży domu nie prosił o pomoc finansową. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy na wstępie wyjaśnił, że przedmiotowa sprawa dotyczy przyznania G. K. świadczenia w formie zasiłku okresowego w wysokości 314 zł na okres od dnia 1 listopada do dnia 31 grudnia 2015 r. przyznanego na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., w której to sprawie Prezydent Miasta P. wznowił z urzędu postępowanie. Podstawę do wznowienia postępowania stanowił art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczący nowych, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi I instancji z uwagi na fakt, że strona nie poinformowała o zmianie sytuacji dochodowej. Kolegium wyjaśniło dalej, że nieruchomość - działka budowlana z lasem oraz gruntami ornymi została zbyta przez G. i M. K. dnia 23 czerwca 2015 r. za kwotę 119.000 zł. Kwotę 10.000 zł otrzymali w dniu sprzedaży, pozostałą kwotę w wysokości 109.000 zł w miesiącu lipcu 2015 r. i okoliczność ta miała wpływ na prawo do przyznanych świadczeń. W dalszej kolejności organ odwoławczy przytoczył treść art. 38 ust. 1- 5, art.8 ust.1, 3, 4, 11, 12 u.p.s. i wskazał, że podstawą do przyznania świadczenia w formie zasiłku okresowego jest spełnienie kryterium dochodowego wynikającego z art. 8 u.p.s. Zdaniem Kolegium bezspornie strona po przeliczeniu dochodu z tytułu sprzedaży nieruchomości za kwotę 119.000 zł przekracza kryterium dochodowe uprawniające do korzystania ze świadczeń pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 11 u.p.s. należało kwotę uzyskaną z tytułu sprzedaży nieruchomości rozliczyć w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Dochód uzyskany w miesiącu czerwcu 2015 r. w kwocie 10.000 zł i w miesiącu lipcu 2015 r. w wysokości 109.000 zł należało zatem rozliczyć na 12 kolejnych miesięcy. W ocenie Kolegium konsekwencją powyższego jest brak prawa do przyznania świadczenia w formie zasiłku okresowego na okres od dnia 1 listopada 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego, bowiem w okresie, w którym stronie udzielono pomocy społecznej, rodzina uzyskała dochód. Z powyższego względu Kolegium uznało rozstrzygnięcie organu I instancji za zasadne. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących sposobu wydatkowania środków ze sprzedaży nieruchomości organ odwoławczy wskazał, iż z treści przepisów u.p.s. jednoznacznie wynika, że do dochodu należy zaliczyć wszystkie dochody poza tymi, które mocą wyraźnego postanowienia zostały wyłączone. Katalog przychodów, których nie wlicza się do dochodu, od którego zależy prawo do świadczeń z pomocy społecznej, jest zamknięty. Ustalając dochód osoby wnioskującej o świadczenie zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy są związane przepisami, przy czym zarówno katalog odliczeń, jak i katalog pomniejszeń nie obejmują kwot z tytułu sprzedaży działki budowlanej z lasem oraz gruntami ornymi. W ocenie Kolegium z powyższego względu uzyskany przez rodzinę G. K. dochód z tytułu sprzedaży działki budowlanej z lasem oraz gruntami ornymi nie może zostać pominięty przy obliczaniu dochodu stanowiącego podstawę do przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Jednocześnie organ podkreślił, że na gruncie przepisów bez wpływu pozostaje okoliczność, w jaki sposób i na jaki cel osoba ubiegająca się o świadczenia z pomocy społecznej wydatkowała uzyskany dochód. Sam fakt możliwości dysponowania dochodem, jego przeznaczenie oraz jaki wpływ wywiera na sytuację życiową nie jest przedmiotem oceny i nie stanowi podstawy do interpretowania przepisów w sposób rozszerzający. Podsumowując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organ I instancji rzetelnie i szczegółowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a wydana w sprawie decyzja jest prawidłowa, stosowna do zgromadzonych dowodów i obowiązujących regulacji prawnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniósł G. K., powielając w jej uzasadnieniu argumentację zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 26 września 2018 r. pełnomocnik skarżącego w osobie radcy prawnego, ustanowiony z urzędu, poparł skargę i wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, oświadczając, że nie zostały one pokryte w całości ani w części. Wskazał przy tym na wadliwą interpretację art. 8 ust. 3, 4, 11 i 12 u.p.s., gdyż w jego ocenie organ wadliwie uznał, że dochód ze sprzedaży nieruchomości stanowi źródło dochodu, a ponadto organ nie uwzględnił sposobu wydatkowania tych środków na cele mieszkaniowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. W niniejszej sprawie kontroli Sądu została poddana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. uchylającą decyzję w sprawie przyznania zasiłku okresowego, wydana w trybie wznowienia postępowania w sprawie zasiłku okresowego, przyznanego na okres od dnia 1 listopada do 31 grudnia 2015 r. Przesłanką wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. było ujawnienie, iż w roku poprzedzającym przyznanie zasiłku skarżący uzyskał jednorazowy dochód, którego nie ujawnił, a który ma wpływ na jego uprawnienie do świadczeń. Skarżący nie kwestionuje faktu sprzedaży w czerwcu 2015 roku za cenę 119.000 zł nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym i gospodarczym z gruntami rolnymi. W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżącego przedłożył akt notarialny (składając go do akt o sygn. II SA/Łd 687/18). Niesporne jest również, że skarżący o dochodzie tym nie informował w dacie składania wniosku ani w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, G. K. jako usprawiedliwienie nieujawnienia dochodu powołuje okoliczność, że kwotę powyższą przeznaczył na spłatę zadłużenia, przeprowadzkę i na remont mieszkania, które otrzymał z zasobów komunalnych. Innych podstaw skargi skarżący nie podawał. Z kolei pełnomocnik skarżącego, wykonujący tę funkcję w ramach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, na rozprawie w dniu 26 września 2018 r. rozwinął uzasadnienie skargi i zarzucił organowi administracji wadliwą interpretację art. 8 ust. 3, 4, 11 i 12 u.p.s. poprzez uznanie, że dochód ze sprzedaży nieruchomości stanowi źródło dochodu, które powinno być uwzględnione przy ustalaniu kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej. W ocenie Sądu powyższe zarzuty nie są trafne. Dochód skarżącego został obliczony po wznowieniu postępowania w sposób prawidłowy. Zgodnie z dyspozycją art. 8 ust. 3 u.p.s., który definiuje pojęcie dochodu na potrzeby ustawy o pomocy społecznej, podstawę obliczenia dochodu stanowi każdy przychód, niezależnie od tytułu i źródła jego uzyskania. Co do zasady bierze się pod uwagę dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Jednakże w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie, kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony (art. 8 ust. 11 pkt 2 u.p.s.). Istotne dla rozważania, jaki rodzaj przychodu stanowi podstawę uznania za dochód w rozumieniu uregulowań u.p.s., ma sformułowanie "niezależnie od źródeł i tytułu uzyskania przychodu". Unormowania u.p.s. w zakresie badania sytuacji dochodowej nakazują zatem uwzględniać każdą złotówkę dochodu, otrzymaną przez wnioskującego o świadczenia z pomocy społecznej. W powołanym już ust. 3 artykułu 8 u.p.s. ustawodawca enumeratywnie wymienia, o jakie składniki pomniejszyć należy przychód przy ustalaniu dochodu. Są to : 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Zgodnie zaś zart. 8 ust. 4 u.p.s. do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. Przepis ten zawiera zatem zamknięty katalog zarówno pomniejszeń przychodu (ust. 3), jak i tych przychodów, których się nie wlicza do dochodu. Przepisy te należy interpretować ściśle, nie można przy ich stosowaniu posługiwać się wykładnią rozszerzającą, albowiem są to wyjątki od zasady ogólnej, traktującej każdy przychód jako źródło dochodu ustalanego na potrzeby tej ustawy. Jednocześnie żaden z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie przewiduje możliwości nieuwzględnienia dochodu z uwagi na szczególny sposób jego wykorzystania, w tym na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, remonty, spłatę zadłużenia. Reasumując, Sąd orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za ścisłą wykładnią unormowań kreujących legalną definicję dochodów na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Taka też jest przeważająca linia orzecznicza sądów administracyjnych w tych sprawach. Zauważyć przy tym należy, że rozszerzająca wykładnia przepisów dotyczących odliczeń od dochodów wydatków mieszkaniowych znana jest przede wszystkim na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jest ona znana Sądowi rozpoznającemu niniejszą sprawę i akceptowana, ale w sprawach o świadczenia rodzinne. Należy jednak pamiętać, że wykładnia ta nie może mieć bezpośredniego przełożenia na grunt ustawy o pomocy społecznej, a to z uwagi na precyzyjną definicję legalną dochodów zawartą w ustawie o pomocy społecznej, różniąca się w treści od definicji zawartej w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Ponadto ustawa o pomocy społecznej jest ustawą późniejszą, zawarta w niej definicja legalna dochodów, bardziej restrykcyjna dla potencjalnych jej beneficjentów od definicji zawartej w ustawie o świadczeniach rodzinnych, była zapewne celowym zabiegiem ustawodawcy. Ponadto, Sądowi znane są orzeczenia sądów administracyjnych wskazujące na konieczność wykładania pojęć "przychodu" i "dochodu" użytych w art. 8 ust. 3 i ust. 11 ustawy o pomocy społecznej w kontekście przepisów ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, a więc wskazujące na nieuwzględnianie takich dochodów ze zbycia nieruchomości, które podlegają zwolnieniu od podatku na podstawie ustawy podatkowej. Jednakże Sąd takiej wykładni nie podziela z przyczyn wskazanych we wcześniejszej części rozważań. Nawet jednak przyjęcie tak rozszerzającej wykładni odliczeń od dochodów, a więc przy zastosowaniu wykładni systemowej zewnętrznej, na gruncie rozpoznawanej sprawy nie przyniosłoby oczekiwanego przez skarżącego skutku. Dodatkowo tylko można wskazać, że skarżący przeznaczył, jak sam twierdzi, dochód uzyskany ze sprzedaży nieruchomości na inne cele niż na własne cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 21 ust. 1 pkt 131 oraz ust. 25 i 26 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, bowiem na spłatę długów i na przeprowadzkę, oraz na remont mieszkania najmowanego (gminnego). Jest to jednak bez znaczenia, skoro w ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organów, że uzyskany jednorazowy dochód ze sprzedaży nieruchomości podlega uwzględnieniu przy obliczaniu dochodu uprawnionego do świadczeń, przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 8 ust. 11 u.p.s. Z uwagi na powyższe należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302). O przyznaniu kosztów pełnomocnikowi z urzędu Sąd orzekł na podstawie art.250 § 1 powołanej ustawy w związku z § 2 pkt 1 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2016 r., poz. 1715). dc