II SA/Łd 694/24

Dnia 29 maja 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.), Asesor WSA Marcin Olejniczak, , Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chrzanowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2025 roku sprawy ze skargi M.D. i M.D.1 na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 23 lipca 2024 roku nr 177/2024 w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu gospodarczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz skarżących M.D. i M.D.1 solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją z dnia 23 lipca 2024 r., nr 177/2024, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi (dalej także: organ II instancji, organ wojewódzki, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) (dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M.D. i M.D.1 (dalej także: skarżący) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poddębicach (dalej także: organ I instancji) z dnia 26 kwietnia 2024 r., nr 18/2024 - uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poddębicach z dnia 26 kwietnia 2024 r., nr 18/2024, nakazując skarżącym na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu budowlanego gospodarczego o powierzchni zabudowy 100m2, oznaczonego symbolem "A" (pomieszczenie A1 i A2) na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część niniejszej decyzji (szkic sytuacyjny do protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 16 listopada 2023 r.) zlokalizowanego na działkach oznaczonych numerem ewidencyjnym gruntów [...] i [...] w m. R., [...] Z.. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 3 października 2017 r. do siedziby Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poddębicach wpłynął wniosek B.K. i A.K. o przeprowadzenie oględzin budynków gospodarczych oraz budynku mieszkalnego, zlokalizowanych na działce o numerze ewidencyjnym gruntów [...], położonej w miejscowości R., gmina P., pod kątem zgodności budowy z przepisami prawa budowlanego. Wnioskujący wskazali, że właścicielem przedmiotowej działki jest M.D1. Do wniosku załączono kserokopię umowy sprzedaży, sporządzoną w formie aktu notarialnego z dnia [...] października 2004 roku, Rep. [...] nr [...], stwierdzającą nabycie przez B. K. i A.K. prawa własności nieruchomości położonej we wsi R., oznaczonej jako działki o numerach ewidencyjnych [...],[...] i [...]. W toku postępowania ustalono, że właścicielami działki o numerze ewidencyjnym gruntów [...], o powierzchni 2093 m2, są M.D. i M.D1. W dniu 19 października 2017 r. organ I instancji przeprowadził oględziny na wskazanej nieruchomości. Sporządzono na tę okoliczność protokół o treści: "Na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny usytuowany od granicy z sąsiadem w odległości 4,05 m. Zbiornik na nieczystości ciekłe usytuowany w odległości 1,00 m od powyższej granicy. Zbiornik na nieczystości w chwili oględzin był zapełniony, nieczystości wydobywały się ze zbiornika. Obiekt gospodarczy według oświadczenia Państwa K. usytuowany jest w granicy z ich gruntami. Inwestor przedstawił zgłoszenie dotyczące remontu budynku mieszkalnego z dnia 07.07.2008 r. oraz zgłoszenie na remont i budowę ogrodzenia z dnia 07.11.2011 r. złożone w Wydziale Budownictwa Inwestycji i Zamówień Publicznych Starostwa Powiatowego w Poddębicach. Na działce dokonano wstępnych pomiarów powyższych obiektów. Wykonano szkic sytuacyjny. Państwo B. i A. K. stwierdzili, że nieczystości ciekłe ze zbiornika (szamba) rozlewają się na ich grunty rolne. Ponadto stwierdza się, że Pan D. remontowany budynek mieszkalny znacznie rozbudował. Pani K. stwierdza, że garaże powstały w latach 2012-2015. Budynek mieszkalny powstał w 1965 r. był to budynek dwu izbowy i rozbudowany w latach 2010 r. i 2011 r. Budynek został rozbudowany w stronę podwórka i wykonana została nadbudowa". Protokół podpisali B. K., A. K. i M.D. Pismem z dnia 15 listopada 2017 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym gruntów [...] w m. R. przy granicy z działkami oznaczonymi nr ewid. gruntów [...] i [...], należącej do M. i. M. D. Pismem z dnia 22 listopada 2017 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poddębicach wezwał strony do przedstawienia świadków na okoliczność ustalenia daty powstania przedmiotowego obiektu. B. K. zgłosiła na świadków: E.W. oraz M. K., a M.D. zgłosiła na świadków: B. N., B. L. oraz K.B. Rozprawę zaplanowano na dzień 18 stycznia 2018 r. W dniu 18 stycznia 2028 r. przeprowadzono rozprawę administracyjnej z której organ I instancji sporządził protokół, w treści którego spisano następujące oświadczenia świadków: - B.L.: "Mogę stwierdzić, iż na działce od strony zachodniej w latach 50-tych poprzedni właściciele wybudowali oborę ze stodołą - obora z kamienia, stodoła drewniana. Na działce istniał też tzw. parnik oraz szopa drewniana na drewno, opał. Nie wiem kiedy powstały pozostałe istniejące budynki gospodarcze", - M. K. (z domu G.): "Byłam poprzednią współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości. Potwierdzam zapisy dokonane w akcie notarialnym nr [...] w roku 2006. W chwili sprzedaży działki - działka była niezabudowana. Nie było żadnych budynków gospodarczych", - B. N.: "Przebywałem na przedmiotowej działce w latach 70 - tych, pomagałem przy pracach poprzedniej właścicielce. Mogę stwierdzić, iż wówczas znajdował się na działce budynek z kamienia - obora w części drewniana - stodoła. Nie wiem kiedy zostały wybudowane aktualnie znajdujące się na działce budynki gospodarcze", - E. W.: "Jestem córką poprzedniej współwłaścicielki nieruchomości p. J.K. Ostatnio przebywałam na działce w 2000 r. Wówczas na działce nie było żadnych budynków gospodarczych", - K.B.: "Jestem mieszkańcem wsi R. Mogę stwierdzić, iż na działce istniał budynek inwentarski wybudowany przez poprzednich właścicieli od strony zachodniej. Nie wiem jaki zakres i kiedy Państwo D. wykonali przy budynkach gospodarczych." Pismem z dnia 22 stycznia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poddębicach wystąpił do Starosty Poddębickiego, z zapytaniem czy organ architektoniczno - budowlany wydawał pozwolenia dotyczące budowy i robót budowlanych wykonywanych na działce [...] w miejscowości R.. W odpowiedzi na powyższe otrzymano informację, iż na tą działkę zarejestrowane zostały dwa zgłoszenia: 1) zgłoszenie remontu budynku mieszkalnego przez M. i M. [...] z dnia 1 lipca 2009 r., 2) zgłoszenie odbudowy ogrodzenia przez M. D. z dnia 8 listopada 2011r. W toku postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poddębicach pozyskał: - fotogrametryczne zdjęcie lotnicze działki o numerze ewidencyjnym gruntów [...], wykonane dnia 7 sierpnia 2009 r.; - materiał z zasobów geodezyjnych Starostwa Poddębickiego, tj. szkic polowy przedmiotowej działki [...], sporządzony dnia 19 stycznia 2018 r., Z przekazanej przy piśmie z dnia 20 lutego 2018 r. informacji Starosty Poddębickiego wynika, że "w dniu 16.02.2018r. przyjęto do państwowego zasobu geodezyjno - kartograficznego operat ze wznowienia granic działek nr [...], [...], [...], położonych w obrębie R. gmina P. powiat Poddębice, któremu nadano identyfikator materiału zasobu [...]". W dniu 18 kwietnia 2018 r. organ I instancji przeprowadził ponowne oględziny na wskazanej nieruchomości, w wyniku których sporządzono protokół o treści: "Na nieruchomości znajduje się obiekt budowlany gospodarczy wzdłuż granicy z działkami [...] i [...] (...). Wymiary jak na szkicu. Ściany z płyt betonowych ogrodzeniowych trwale połączone z gruntem za pomocą słupów. Pod płytami jest 10 cm podlewka. Wysokość ścian z płyt betonowych (ogrodzeniowych) 3 m + 6 płyt. Jeden z dachów od strony wsi R. ma spadek na pole sąsiada". Postanowieniem z dnia 18 czerwca 2018 r., nr 16/2018, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poddębicach, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego gospodarczego o powierzchni zabudowy 301 m2, wykonanego bez wymaganego przepisami prawa budowlanego pozwolenia, należącego do M. i. M. [...], na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym gruntów [...], [...], [...] w m. R., [...] P.", i nakazał przedstawić w terminie do 30 września 2018 r.: 1) zaświadczenie Wójta Gminy P. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) 4 egz. projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami oraz zaświadczeniem potwierdzającym wpis projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego; projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno - budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej; 3) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (...)" oraz określił wymagania dotyczące wykonania niezbędnych zabezpieczeń. W wyniku rozpatrzenia zażalenia M.D. z dnia 25 czerwca 2018 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2018r., nr 188/2018 - uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poddębicach z dnia 18 czerwca 2018r., nr 16/2018, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując w uzasadnieniu między innymi na konieczność ustalenia ponad wszelką wątpliwość przedmiotu, czyli obiektu budowlanego, w odniesieniu do którego prowadzone jest postępowanie. Kontynuując postępowanie organ I instancji przeprowadził w dniu 26 września 2018 r. ponowne oględziny na terenie przedmiotowej nieruchomości, w wyniku których sporządzono protokół o treści: "Obiekty budowlane gospodarcze znajdujące się na przedmiotowej działce są to 2 odrębne obiekty. Opis obiektu oznaczonego na szkicu numerem 2. Rzut obiektu w kształcie litery L o powierzchni zabudowy 183,21 m2. Dwie ściany obiektu od strony działek sąsiednich stanowi ogrodzenie działki z płyt betonowych, trwale połączony z gruntem przy pomocy słupów. Część obiektu o wymiarach 15,70m x 5,30m wiata wsparta na słupkach. Pozostała część obiektu wydzielona za pomocą przegród budowlanych. Konstrukcja dachu drewniana stanowi jedną całość konstrukcyjną nad całością obiektu, nie jest połączona z konstrukcją dachu obiektu sąsiedniego oznaczonego nr 1. Brak rynien i rur spustowych.". Skarżący odmówił podpisania protokołu. Pismem z dnia 8 października 2018 r. organ I instancji zmodyfikował zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 15 listopada 2017 r., wskazując, w oparciu o materiał dowodowy zebrany w sprawie, że prowadzone postępowanie dotyczy sprawdzenia legalności budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 183,21m2, zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym gruntów [...] i [...] w m. R., [...] Z., należącego do M. i. M. [...], zam. O., [...] P.. Pismem z dnia 18 października 2018 r. organ I instancji zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wniesienia swoich uwag i wniosków. Pismem z dnia 24 października 2018 r. M.D. ustosunkowała się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, podnosząc, że w 2011 r. dokonała zgłoszenia budowy ogrodzenia z płyt betonowy pełnych. Ogrodzenie zostało wykonane zgodnie ze zgłoszeniem - wymiary - szerokość wysokość i długość. Następnie teren przy ogrodzeniu sąsiadującym z działką [...] został utwardzony. W kolejnych latach na płocie została oparta blacha. Stanowiła ona ochronę przed uciążliwym sąsiedztwem. Wyjaśniła, że cała konstrukcja nie stanowi budynku gospodarczego w rozumieniu prawa budowlanego. Na powyższym ogrodzeniu została oparta jedynie blacha, stanowiąca ochronę przed "latającymi kamieniami od strony sąsiadów". Na chwilę obecną nie udało się udowodnić nikomu powyższego zjawiska, jednak blacha oparta na płocie stanowi ochronę bezpieczeństwa osób przebywających na działce nr [...] w miejscowości R.. Odnosząc się do protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 18 kwietnia 2018 r., skarżąca nie zgodziła się ze stwierdzeniem, iż na działce znajduje się obiekt budowlany gospodarczy. Ponadto wyjaśniła, że pod płytami nie ma 10 cm wylewki. Utwardzenie gruntu znajduje się na działce i ma różną grubość, teren utwardzenia powstał przed blachą opartą na płocie. Teren utwardzony jest dużo większy niż powierzchnia blachy oparta na płocie (co widać na załączonym zdjęciu). Jeśli chodzi o słupy i trwałe połączenie z gruntem, oznajmiła, iż nie ma innej metody montażu takiego ogrodzenia. W ocenie skarżącej, każdy monter ogrodzeń betonowych potwierdzi, iż wykopanie ogrodzenia rozpoczyna się od wykonania dołów pod fundamenty dla słupków betonowych. Fundamenty powinny mieć średnicę ok. 30-50cm w zależności od wymiarów słupków. Słupki powinny być zakotwione w betonie na długości nie mniejszej niż 50cm, a cały fundament powinien mieć głębokość ok. 70-100cm, w zależności do warunków gruntowych. Generalną zasadą jest dobieranie głębokości fundamentów do tzw. głębokości przemarzania gruntu, która wynosi w większości obszarów ok. 0,8m. Fundamenty należy wykonywać poprzez zalewanie betonem dołów w ziemi. Każdy właściciel posiadający ogrodzenie betonowe posiada słupy oblane betonem w ziemi. Wykonawca ogrodzenia potwierdził jego wykonanie zgodnie ze zgłoszeniem złożonym w Starostwie Powiatowym w Poddębicach. Odnosząc się do protokołu z dnia 26 września 2018 r. w opinii skarżącej niejasne jest na jakiej podstawie stwierdzono, że na działce znajdują się dwa odrębne obiekty budowlane. Skarżąca podtrzymała swoje argumenty z zażalenia z dnia 25 czerwca 2018 r. na postanowienie z dnia 18 czerwca 2018 r., że jest to ogrodzenie wykonane zgodnie ze zgłoszeniem na którym oparta została blacha. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poddębicach postanowieniem z dnia 4 grudnia 2018 r., nr 27/2018, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego gospodarczego o powierzchni zabudowy 183,21 m2, wykonanego bez wymaganego przepisami prawa budowlanego pozwolenia, należącego do M. i. M. [...] na działkach oznaczonych numerem ewidencyjnym gruntów [...] i [...] w m. R., [...] P.", oraz nakazał przedstawić w terminie do 30 czerwca 2019 r.: 1) zaświadczenia Wójta Gminy P. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) 4 egz. projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami oraz zaświadczeniem potwierdzającym wpis projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego; projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno - budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej; 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", oraz ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. W dniu 26 kwietnia 2019 r. organ I instancji przeprowadził dodatkowe oględziny przedmiotowej działki wskazując, iż na działce znajduje się budynek gospodarczy oznaczony lit. A i wiata oznaczona lit. B. Budynek A bezpośrednio przylega do ściany budynku mieszkalnego. Dach pokryty blachą, ściany tylne z płyt betonowych w linii ogrodzenia działki. Konstrukcja wsparta na słupkach. Wykorzystanie przestrzeni wewnętrznej zgodnie z załączoną dokumentację fotograficzną (gospodarczy). Ściany od wewnątrz podwórka ocieplane styropianem. Budynek B - dach pokryty blachą, ściana tylna z płyt betonowych w linii ogrodzenia działki. Wymiary na załączonym szkicu i dokumentacji fotograficznej. Wykorzystanie wewnątrz jako wiata. Dach podparty na słupach metalowych o średnicy 8 cm. Inwestor przedłożył dokumentację dotyczącą ściany tylnej budynku A i B, ustawionej w linii ogrodzenia powstałego na skutek złożonego zgłoszenia w dniu 7 listopada 2011 r. w Starostwie Powiatowym w Poddębicach. Rozpatrując zażalenie M. D. organ odwoławczy postanowieniem z dnia 5 lipca 2019r., nr 129/2019, uchylił w całości postanowienie organu I instancji z dnia 4 grudnia 2018 r., nr 27/2018 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że podstawową wadą wydanego rozstrzygnięcia jest brak indywidualno - konkretnego charakteru, który wymaga, aby decyzja administracyjna, w tym również postanowienie rozstrzygało o sytuacji indywidualnie określonego podmiotu w konkretnej sprawie. Zaskarżone postanowienie nie spełnia jednak tego kryterium, bowiem rozstrzyga w przedmiocie dwóch obiektów budowlanych. Rozstrzygnięcie to jest konsekwencją określonego w błędny sposób przedmiotu postępowania w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 8 października 2018 roku. Pismem z dnia 20 sierpnia 2019 r. organ I instancji zmodyfikował zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 8 października 2019 r. i poinformował, iż prowadzone będą dwa odrębne postępowania administracyjne dotyczące: 1. legalności budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 100m2, zlokalizowanego na działce oznaczonej nr ewid. gruntów [...] i [...] w m. R., [...] Z., należącego do M. i. M. [...], zam. O., [...] P. - sprawa prowadzona pod nr PINB.7355/248-30-1/17-19; 2. legalności budowy wiaty o wymiarach 15,70m x 5,30m (powierzchnia zabudowy 83,21m2) zlokalizowanej na działce oznaczonej nr ewid. gruntów [...] i [...] w m. R., [...] Z., należącego do PP. M. i. M. [...], zam. O., [...] P. - sprawa prowadzona pod nr PINB.7355/248-30-2/17-19. Postanowieniem z dnia 9 października 2019 r., nr 41/2019 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poddębicach, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego o powierzchni 100,00m2 wykonanego bez wymaganego przepisami prawa budowlanego pozwolenia, należącego do M. i. M. [...] na działkach oznaczonych nr ewid. gruntów [...],[...] w m. R., [...] P. i nakazał przedstawić w terminie do dnia 30 stycznia 2020 r.: 1) zaświadczenia Wójta Gminy P. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) 4 egz. projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami oraz zaświadczeniem potwierdzającym wpis projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego; projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno - budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej; 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; i ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń - teren budowy zabezpieczyć przez wstępem niepożądanych osób. Wskazano, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie powyższych obowiązków, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Rozpatrując zażalenie M. D. organ wojewódzki postanowieniem z dnia 25 czerwca 2020 r., nr 93/2020, uchylił w całości postanowienie z dnia 9 października 2019 r., nr 41/2019 i nakazał M. D. i M.D.1 - inwestorom samowolnej budowy obiektu gospodarczego (powierzchnia zabudowy 100m2), oznaczonego jako obiekt nr A (A1 oraz A2) na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część niniejszego postanowienia - szkic sytuacyjny do protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 26 kwietnia 2019 r.): 1. dokonanie niezbędnych zabezpieczeń terenu budowy przed wstępem osób niepożądanych; 2. przedłożenie w siedzibie organu I instancji, w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r.: a) decyzji Wójta Gminy P. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki oznaczonej nr ewidencyjnym gruntów [...], [...], położonej w miejscowości R., gmina P.; b) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, tzn.: - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sprawdzonego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnego na dzień opracowania projektu, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pismem z 7 stycznia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poddębicach przekazał do organu odwoławczego pismo M. D. z dnia 30 grudnia 2020 r., o treści "W związku z istniejącą sytuacją epidemiologiczną w naszym kraju, proszę o przedłużenie terminu złożenia dokumentacji dotyczących "obiektów gospodarczych" w miejscowości R., gm. P. COVID-19 spowodował opóźnienie wszystkich formalności urzędowych. Proszę o przedłużenie do 31.07.2021 r.". Po rozpatrzeniu wniosku M.D. organ postanowieniem z dnia 25 lutego 2021 r., nr 62/1/2021, zmienił własne postanowienie z dnia 25 czerwca 2020 r., nr 93/2020 - w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i określił nowy termin wykonania obowiązku (do dnia 31 lipca 2021 r.). W dniu 4 sierpnia 2021r. do organu wojewódzkiego wpłynął ponowny wniosek M.D. z dnia 28 lipca 2021 r. zawierający w swej treści prośbę o przedłużenie terminu przedłożenia dokumentacji wymaganej postanowieniem z dnia 25 czerwca 2020r., nr 93/2020, do dnia 31 grudnia 2021r. Wnioskodawczyni wskazała na trwającą sytuację epidemiologiczną w kraju i wydłużające się postępowanie dotyczące uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Po rozpatrzeniu wniosku M.D. organ postanowieniem z dnia 6 września 2021r., nr 196/I/2021, zmienił własne postanowienie z dnia 25 czerwca 2020 r., nr 93/2020, zmienione postanowieniem z dnia 25 lutego 2021 r. - w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i określił nowy termin wykonania obowiązku (do dnia 31 grudnia 2021 r.). Ponownie w dniu 31 grudnia 2021 r. do organu wpłynął wniosek M.D. z dnia 14 grudnia 2021r. zawierający w swej treści prośbę o przedłużenie terminu przedłożenia dokumentacji wymaganej postanowieniem z dnia 25 czerwca 2020 r., nr 93/2020, do dnia 31 grudnia 2022 r. Wnioskodawczyni wskazała na niezmieniającą się sytuacją epidemiologiczną w kraju i wydłużające się postępowanie dotyczące uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 17 marca 2022 r., nr 42/1/2022 odmówił wnioskującej zmiany postanowienia z dnia 25 czerwca 2020 r., nr 93/2020, zmienionego postanowieniem z dnia 25 lutego 2021 r., nr 62/1/2021, oraz postanowieniem z dnia 6 września 2021r., nr 196/1/2021 - w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poddębicach decyzją z dnia 28 czerwca 2023 r., nr 23/2023, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał M.D. i M.D.1, rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu budowlanego gospodarczego o powierzchni zabudowy 100m2 oznaczonego jako obiekt A (A1 oraz A2) na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część niniejszej decyzji - szkic sytuacyjny do protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 26 kwietnia 2019 r. zlokalizowanego na działkach oznaczonych numerem ewidencyjnym gruntów [...] i [...] w m. R., [...] Z.. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2023 r., nr 105/1/2023, odmówił odwołującemu się przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poddębicach z dnia 28 czerwca 2023 r., nr 23/2023, a następnie postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2023 r., nr 157/2023, stwierdził, że odwołanie M.D. od tej decyzji zostało wniesione z uchybieniem terminu. Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 894/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę M.D. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 sierpnia 2023 r., nr 105/1/2023. Rozpatrując odwołanie M.D., organ wojewódzki decyzją z dnia 13 października 2023 r., nr 210/2023, uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia 28 czerwca 2023 r. nr 23/2023, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nakazuje rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu budowlanego gospodarczego oznaczonego jako obiekt A (A1 oraz A2) na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część niniejszej decyzji - szkic sytuacyjny do protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 26 kwietnia 2019 r., ale decyzja ta nie posiada tego załącznika. W aktach sprawy znajduje się szkic sytuacyjny wykonany w trakcie przeprowadzonych oględzin na działce nr ewid. [...] z 2019 r. - a zatem sprzed 4 lat. Ponadto wyjaśniono, że załącznik do decyzji powinien podlegać takim samym wymogom co sama decyzja i posiadać, co najmniej podpis i pieczęć osoby upoważnionej lub sporządzającej załącznik wraz z odpowiednią adnotacją. Prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające, organ I instancji w dniu 16 listopada 2023 r. przeprowadził oględziny w trakcie których wykonał szkic sytuacyjny, na którym literą "A" zaznaczono budynek gospodarczy w kształcie litery "L" o powierzchni zabudowy 100m2. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poddębicach decyzją z dnia 26 kwietnia 2024 r., nr 18/2024, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał skarżącym, rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu budowlanego gospodarczego o powierzchni zabudowy 100m2, oznaczonego symbolem "A" (pomieszczenie A1 i A2) na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji (szkic sytuacyjny do protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 16 listopada 2023 r.) zlokalizowanego na działkach oznaczonych numerem ewidencyjnym gruntów [...] i [...] w m. R., [...] Z.. W wyniku złożonego przez skarżących odwołania, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżoną decyzję nr 177/2024 z dnia 23 lipca 2024 r., w której uchylił decyzję organu I instancji z dnia 26 kwietnia 2024 r. w całości oraz nakazał skarżącym, na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu budowlanego, gospodarczego o powierzchni zabudowy 100m2, oznaczonego symbolem "A" (pomieszczenie A1 i A2) na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji (szkic sytuacyjny do protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 16 listopada 2023 r.) zlokalizowanego na działkach oznaczonych numerem ewidencyjnym gruntów [...] i [...] w m. R., [...] Z.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że w analizowanej sprawie zastosowanie będzie miał art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji. Następnie organ przypomniał, że organ I instancji uczynił przedmiotem badanej decyzji budowę budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 100m2, zlokalizowanego na działce oznaczonej nr ewid. gruntów [...] i [...] w m. R., [...] Z.. Dalej organ, powołując się na przepisy prawa i orzecznictwo sądowoadministracyjne podniósł, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że przedmiotowy budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy 100 m2, usytuowany jest w południowej części działki o nr ewidencyjnym gruntów [...] w miejscowości R.. Tylną część tego budynku gospodarczego stanowi ogrodzenie zlokalizowane między działką oznaczoną nr ewidencyjnym gruntów [...] w miejscowości R., której właścicielem są M. i M. D., a działką oznaczoną nr ewidencyjnym gruntów [...] w miejscowości R. będących własnością B. i A. K.. Wyjaśniono, że organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego stworzył inwestorowi możliwość legalizacji budowy, skoro po wstępnym wykluczeniu negatywnych przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 ustawy (sprzeczności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i innymi przepisami, w tym techniczno - budowlanymi) nałożył obowiązek przedstawienia wymaganych treścią art. 48 ust. 3 ustawy dokumentów, niezbędnych do kontynuowania procesu legalizacyjnego, wydając postanowienie z dnia 9 października 2019 r., nr 41/2019, które następnie zostało postanowieniem organu wojewódzkiego z dnia 25 czerwca 2020 r., nr 93/2020, uchylone w całości i orzeczono o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie obiektu gospodarczego (powierzchnia zabudowy 100m2) oznaczonego jako obiekt nr A (A1 oraz A2) wykonanego bez wymaganej przepisami ustawy Prawo budowlane decyzji o pozwoleniu na budowę, usytuowanego na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi gruntów [...], w miejscowości R., gmina P., dokonaniu niezbędnych zabezpieczeń terenu budowy przed wstępem osób niepożądanych oraz przedłożeniu w siedzibie organu I instancji, w terminie do dnia 31 grudnia 2020r.: - decyzji Wójta Gminy P. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki oznaczonej nr ewidencyjnym gruntów [...], [...], położonej w miejscowości R., gmina P., - dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, tzn.: czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sprawdzonego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnego na dzień opracowania projektu; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ przypomniał, że termin z art. 48 ust. 3 ustawy (wedle przepisów obowiązujących na datę wydania zaskarżonych w niniejszej sprawie postanowień) organ nadzoru budowlanego określa wedle uznania i następuje to w postanowieniu wydanym w toku postępowania legalizacyjnego. Wyjaśniono, że termin ten ma charakter procesowy (instrukcyjny) i istnieje możliwość jego swobodnej zmiany, jeżeli będą zachodzić ku temu uzasadnione okoliczności, jednak to w zakresie uznania organu nadzoru budowlanego pozostaje ocena czy tego rodzaju uzasadnione okoliczność zachodzą. Organ odwoławczy wskazał, że ostateczny termin (31 grudnia 2020 r.) był realny i wystarczający do wykonania nałożonego obowiązku przez zobowiązanych do tego skarżących. Pomimo upływu tego terminu i dalszych (ponad 3 lat) inwestor nie przedstawił żadnego z żądanych przez organ dokumentów. W ocenie organu odwoławczego zobowiązani mieli więc wystarczająco dużo czasu na zgromadzenie dokumentacji niezbędnej do zalegalizowania samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego, a mimo to (do dnia wydania zaskarżonej decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poddębicach) nie podjęli nawet próby ich pozyskania. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w omawianej sprawie organy nadzoru budowlanego, uwzględniając wnioski o zmianę terminu wskazanego w postanowieniu z dnia 25 czerwca 2020r., nr 93/2020, miały na względzie słuszny interes skarżących oraz interes społeczny - umożliwiając skarżącym wywiązanie się z nałożonego obowiązku zmieniały termin wskazany w postanowieniu, z którego się nie wywiązano. W ocenie organu II instancji nie jest możliwe oczekiwanie w nieskończoność na przedłożenie dokumentów, niezbędnych do legalizacji samowolnych robót budowlanych. Organ odwoławczy pouczył, że legalizacja samowoli budowlanej jest prawem, a nie obowiązkiem inwestora i to skarżący, nie przedkładając żądanych dokumentów, wykazują na brak zainteresowania zalegalizowaniem samowoli. Biorąc powyższe pod uwagę uznano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poddębicach prawidłowo zastosował tryb art. 48 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że zakres zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uzależniony jest w całości od aktywności strony zobowiązanej do przedłożenia odpowiednich dokumentów, a niespełnienie, w wyznaczonym terminie, obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, stanowi podstawę obligującą organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. W tych warunkach skoro termin do przedłożenia wyszczególnionych w postanowieniu organu wojewódzkiego z dnia 25 czerwca 2020 r., nr 93/2020, dokumentów upłynął bezskutecznie (skarżący wymaganych dokumentów nie przedłożyli organowi nadzoru budowlanego), to organ nadzoru budowlanego był związany dyspozycją art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia, jak tylko nakazać rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Zauważono, iż do badanej decyzji dołączono załącznik nr 1, który stanowi integralną część decyzji, na którym zaznaczano obiekt podlegający rozbiórce wraz z jego wymiarami, co nie pozostawia wątpliwości jaki obiekt objęty jest obowiązkiem rozbiórki. W związku jednak z tym, że organ I instancji błędnie wskazał w podstawie prawnej tylko na przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, organ odwoławczy skorzystał z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylając zaskarżoną decyzję z dnia 28 czerwca 2023 r., nr 22/2023, w całości i nakazując skarżącym rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu budowlanego gospodarczego, na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do treści odwołania, organ szczebla wojewódzkiego stwierdził, że podnoszone argumenty nie miały wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Decyzja zawiera podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Organ powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2023 r. (sygn. akt II OSK 1225/22) w którym wskazano, że nie ma podstaw do przyjmowania, aby brak podpisu organu (osoby działającej w jego imieniu) na załączniku stanowiącym integralną część decyzji, stanowił istotne uchybienie art. 107 § 1 k.p.a., niepozwalające na uznanie takiego załącznika za część decyzji. Wyjaśniono, że sam brak podpisu na załączniku decyzji nie stanowi wady, gdy nie zachodzą wątpliwości, co do związku załącznika z decyzją a takie wątpliwości, w przekonaniu organu II instancji, w niniejszej sprawie nie występują - na załączniku decyzji (szkicu) figuruje pieczątka urzędu z napisem "Załącznik do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr 17//2024 z dn. 26.04.2024r." oraz podpis p.o. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – M.K. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję złożyli skarżący, którzy zarzucili jej naruszenie: - naruszenie art. 139 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji na ich niekorzyść; - naruszenie wszystkich zasad postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ I instancji, mimo uprzedniego uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poddębicach i nieprzeprowadzenia własnego postępowania. W tym stanie rzeczy skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo organ, odnosząc się do argumentów skargi, wskazał, że usunięcie niejasności co do treści rozstrzygnięcia decyzji o nakazie rozbiórki, niezmieniające jego przedmiotu, nie stanowi niedopuszczalnej modyfikacji praw i obowiązków sprawcy samowoli budowlanej. Organ wskazał, że w omawianej sprawie organ I instancji błędnie wskazał w podstawie prawnej tylko na przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, w związku z czym organ odwoławczy skorzystał z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylając zaskarżoną decyzję w całości i nakazując skarżącym rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż wskazane w tym piśmie procesowym. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stwierdzony przez organ II instancji stan faktyczny sprawy nakazywał, jak słusznie wskazano w decyzji, zastosowanie wobec skarżących procedury określonej w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186) (dalej: p.b.), w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej w art. 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471). Zgodnie z art. 25 ustawy nowelizującej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (19 września 2020 r.), przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W niniejszej sprawie zaś dnia 20 sierpnia 2019 r. organ I instancji zmodyfikował zawiadomienie o wszczęciu postępowania dotyczącego legalności budowy należącego do skarżących budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 100m2, zlokalizowanego na działce oznaczonej nr ewid. gruntów [...] i [...] w m. R., gm. Z.. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeśli jednak organ stwierdzi, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (art. 48 ust. 2 p.b.) i w postanowieniu tym nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. Przedłożenie w wyznaczonym terminie powyższych dokumentów umożliwia dokonanie legalizacji samowoli budowlanej. Natomiast zgodnie z treścią art. 48 ust. 4 p.b., w razie niezastosowania się do nakazu, określonego w powyższym postanowieniu i nieprzedłożenia wymaganych dokumentów, istnieje konieczność zastosowania art. 48 ust. 1 p.b., tj. nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. Podkreślenia wymaga przy tym, że z art. 48 ust. 4 p.b. wynika, iż decyzja wydana w oparciu o ten przepis w zw. z art. 48 ust. 1 p.b., ma charakter związany. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt: II OSK 1086/20: "wydane w tym trybie rozstrzygnięcia nie zapadają na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. Każde niespełnienie warunków ustawowych w procesie legalizacji zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany i nie jest zależna od woli organu lub inwestora. Organy nadzoru budowlanego nie są władne do uwzględnienia sytuacji osobistej strony." (wyrok NSA z 5 kwietnia 2023 r., II OSK 1086/20, LEX nr 3527063, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Ponadto w orzecznictwie podkreśla się także, że na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestię wywiązania się inwestora z nałożonych na niego obowiązków, tj. przedłożenia dokumentów, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 p.b. Rozciąga się to także na ewentualną kontrolę sądowoadministracyjną takiej decyzji. Jak słusznie podkreślił NSA w wyroku z 11 maja 2023 r. "kontrolując prawidłowość decyzji podjętej na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 p.b. sąd administracyjny sprawdza jedynie, czy zostały spełnione przesłanki wynikające z tych unormowań, tj. czy mający podlegać rozbiórce obiekt jest obiektem budowlanym, o jakim mowa w art. 48 ust. 1 p.b. oraz czy obowiązki, o których mowa w ust. 3 art. 48 p.b. faktycznie nie zostały spełnione w terminie." (wyrok NSA z 11 maja 2023 r., II OSK 1614/20, LEX nr 3568466, CBOSA). W kontrolowanej sprawie nie ulega wątpliwości i nie był kwestionowany w skardze, samowolny charakter przedmiotowego obiektu budowlanego, jak również fakt, że właściciele nieruchomości, którym służy przedmiotowy obiekt, zostali zobowiązani postanowieniem organu z dnia 25 czerwca 2020 r., nr 93/2020 do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b. Termin wykonania obowiązków zawartych w tym postanowieniu został dodatkowo dwukrotnie przedłużony (postanowieniem z dnia 25 lutego 2021 r., nr 62/1/2021 oraz postanowieniem z dnia 6 września 2021 r., nr 196/1/2021). Mimo to zobowiązani nie przedłożyli wymaganych dokumentów. W tym miejscu należy przypomnieć, że specyfika postępowania legalizacyjnego powoduje, że po wydaniu przez organ pierwszej instancji postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b., zakres zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uzależniony jest w całości od aktywności strony zobowiązanej do przedłożenia odpowiednich dokumentów. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego był zobligowany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego w oparciu o art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 p.b. Orzekając decyzją z 26 kwietnia 2024 r. o nakazie rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu budowlanego gospodarczego o powierzchni zabudowy 100 m2 -oznaczonego symbolem "A" (pomieszczenie A1 i A2) na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część niniejszej decyzji (szkic sytuacyjny sporządzony do protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 16 listopada 2023 r.) - zlokalizowanego na działkach oznaczonych numerem ewidencyjnym gruntów [...] i [...] w m. R., [...] Z., organ I instancji powołał niepełną podstawę prawną rozstrzygnięcia, wskazując wyłącznie przepis art. 48 ust. 1 p.b. Powyższe uchybienie trafnie zostało dostrzeżone w toku postępowania odwoławczego przez organ II instancji, który w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., starał się sanować błędy popełnione przez organ I instancji, uchylając w całości decyzję organu I instancji z 26 kwietnia 2024 r. i ponownie orzekając o nakazaniu skarżącym rozbiórki spornego obiektu budowalnego gospodarczego. W ocenie Sądu organ II instancji uczynił to jednak wadliwie. Co prawda, podstawa prawna poddanego sądowej kontroli rozstrzygnięcia została określona prawidłowo - jako art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b., tym niemniej błędnie określone zostały numery działek ewidencyjnych, na których usytuowany jest obiekt budowlany objęty nakazem rozbiórki oraz gmina, w której te działki się znajdują, czego również nie dostrzegł uprzednio organ I instancji. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy obiekt budowlany gospodarczy o powierzchni zabudowy 100 m2, oznaczony symbolem "A" (pomieszczenie A1 i A2) na załączniku graficznym stanowiącym załącznik do protokołu z 16 listopada 2023 r., objęty kontrolowanym postępowaniem zlokalizowany jest na działkach oznaczonych numerem ewidencyjnym gruntów [...] i [...], a nie jak wskazał wadliwie organ II instancji na działkach nr [...] i [...]. Na działkach o nr [...] i [...] niewątpliwie znajduje się inny obiekt gospodarczy, jednak nie jest to obiekt budowlany, którego dotyczą wydane w kontrolowanej sprawie decyzje obu organów. Uwadze organów obu instancji umknął także fakt, że działki nr [...] i [...], zgodnie z wypisami z ewidencji gruntów znajdują się w województwie łódzkim, powiat Poddębicki, jednostka ewidencyjna P. (a nie jak podano w decyzjach - Z.), obręb [...]. Tych właśnie działek - nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości R., gmina P., na których usytuowany jest sporny obiekt budowalny, dotyczyło również postanowienie organu II instancji z 25 czerwca 2020 r. Decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego powinna w sposób precyzyjny opisywać obiekt podlegający przymusowej rozbiórce, zarówno co do jego wymiarów jak i usytuowania na konkretnej działce ewidencyjnej gruntu, położonej w konkretnym obrębie ewidencyjnym gruntów, bowiem to na jej podstawie w przypadku gdy inwestor nie wykona w sposób dobrowolny orzeczonego obowiązku, będzie sporządzany tytuł wykonawczy w postępowaniu egzekucyjnym. Egzekucja obowiązku rozbiórki nie może dotyczyć obiektu nieistniejącego czy też obiektu istniejącego, ale położonego w innym miejscu aniżeli objęty postępowaniem administracyjnym albo innego obiektu co prawda istniejącego i objętego decyzją o nakazie rozbiórki, ale wydaną w ramach innego postępowania administracyjnego. Błędne zidentyfikowanie obiektu podlegającego nakazowi rozbiórki może bowiem skutkować bezprzedmiotowością postępowania egzekucyjnego. Przez precyzyjne określenie przedmiotu rozbiórki należy rozumieć zawarcie w decyzji szczegółowego opisu obiektu podlegającego rozbiórce opierającego się na wskazaniu wszystkich tych informacji, które w sposób wystarczający będą pozwalały tenże obiekt prawidłowo identyfikować (por. wyrok NSA z 6 października 2015 r., II OSK 255/14, LEX nr 1987153, CBOSA). W odniesieniu do decyzji wydawanych w sprawach z zakresu prawa budowlanego, w tym w szczególności decyzji nakazujących rozbiórkę obiektów budowlanych, konieczne jest precyzyjne i jednoznaczne określenie obiektu podlegającego w części lub w całości rozbiórce z jednoznacznym wskazaniem gdzie obiekt ten jest posadowiony. Prawidłowe rozstrzygnięcie musi zatem zawierać wskazanie nieruchomości z oznaczeniem działki, obrębu i jednostki ewidencyjnej na której posadowiony jest obiekt, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki (por. wyrok WSA w Krakowie z 16 stycznia 2014 r., II SA/Kr 1257/13, LEX nr 1441166, CBOSA). Nie można w decyzji o nakazaniu rozbiórki numerów ewidencyjnych działek i ich usytuowania, na których zrealizowano obiekt objęty nakazem rozbiórki traktować jako cyfr czy oznaczeń, które nic nie znaczą. Numer działki jest desygnatem konkretnej powierzchni gruntu - nieruchomości z wszelkimi tego konsekwencjami wynikającymi z przepisów prawa. Numer działki funkcjonuje w obrocie prawnym jako nazwa własna, określająca konkretną wielkość i ukształtowanie terenu z czym wiążą się konkretne prawa. Zatem, sprostowanie decyzji w trybie art. 113 § 1 k.p.a. nie może dotyczyć numeru działki, bowiem w takim zakresie nie podpada to pod pojęcie błędu czy omyłki w rozumieniu wskazanej wyżej normy prawnej (por. wyrok WSA w Opolu z 10 stycznia 2017 r., II SA/Op 390/16, LEX nr 2203450, CBOSA). Z kolei, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 stycznia 2008 r. błędne oznaczenie działki budowlanej tj. jej numeru ewidencyjnego w decyzji udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych - wydanej na podstawie art. 51 ust. 1a ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - nie może być zmienione na prawidłowe oznaczenie w trybie art. 113 § 1 k.p.a. jako sprostowanie oczywistej omyłki. Decyzja udzielająca pozwolenia na budowę, czy też pozwolenia na wznowienie robót budowlanych nie jest decyzją abstrakcyjną, lecz zawsze konkretną, a konkretyzacja zakresu takiej decyzji następuje przez określenie rodzaju budowy i miejsca jej wykonywania oraz inwestora uprawnionego do wykonania tych robót. Oznacza to tym samym, iż oznaczenie działki budowlanej stanowi istotny element rozstrzygnięcia, gdyż konkretyzuje dopuszczalność prowadzenia robót budowlanych przez określenie konkretnego obiektu budowlanego i miejsca jego położenia (wyrok NSA z 9 stycznia 2008 r., II OSK 1815/06, LEX nr 443701, CBOSA). Zdaniem Sądu, stwierdzona wyżej wadliwość decyzji polegająca na niewłaściwym oznaczeniu działki, na terenie której mają być prowadzone roboty rozbiórkowe nie jest oczywistą omyłką w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a., a zatem nie podlega sprostowaniu w trybie tego przepisu. Ewentualne sprostowanie przez organ w ten sposób decyzji byłoby równoznaczne ze zmianą decyzji tj. zmianą rozstrzygnięcia co do terenu, na którym mają być prowadzone roboty rozbiórkowe. Zmiana zaś rozstrzygnięcia decyzji w zakresie miejsca wykonywania robót rozbiórkowych, nawet podjętego na skutek błędu bądź wskutek mylnego wyobrażenia o stanie faktycznym albo prawnym, nie podpada pod pojęcie błędu czy omyłki w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a. W przypadku bowiem wad istotnych decyzji, tryb jej weryfikacji nie może być zastąpiony przez tryb usuwania wad nieistotnych (błędów, omyłek). Wadliwą decyzję ostateczną można wzruszyć tylko w drodze nadzwyczajnych środków prawnych. Skoro zatem błędy stwierdzone w poddanych kontroli tutejszego Sądu decyzjach organów obu instancji nie mogą zostać sanowane przez organ w trybie art. 113 § 1 k.p.a., należało usunąć z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję organu II instancji jako wydaną z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, celem sanowania popełnionych uprzednio błędów w ponownie prowadzonym postępowaniu. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania – tj. naruszenia: zasady zakazu orzekania na niekorzyść strony oraz dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w ocenie Sądu oba te zarzuty okazały się chybione. Po pierwsze nie sposób przypisać organowi odwoławczemu naruszenia przepisów dotyczących dwuinstancyjności postępowania. Jeżeli bowiem organ działający w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego w sprawie i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.), ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy, rozpatrując sprawę ponownie co do jej istoty, jest obowiązany usunąć te wadliwości decyzji, których dopuścił się organ I instancji (por. Wyrok NSA w Warszawie z 29 września 1987 r., IV SA 220/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 67). Słusznie jednak skarżący wskazują, że organ odwoławczy, który zamierza skorzystać z uprawnień do wydania powyższej decyzji, jest ograniczony treścią przepisu art. 139 k.p.a. W ocenie skarżących organ naruszył art. 139 k.p.a. bowiem orzekł na ich niekorzyść, co ma wynikać z zastosowania odmiennej niż organ I instancji podstawy prawnej orzekania. W ocenie Sądu nie doszło jednak w sprawie do wskazywanego pogorszenia sytuacji prawnej skarżących. Przede wszystkim należy zauważyć, że zakaz reformationis in peius ma za zadanie chronić interesy strony, która wniosła odwołanie od niekorzystnej jej zdaniem decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może więc wydać decyzji na niekorzyść strony i pogorszyć w ten sposób jej dotychczasowej sytuacji prawnej, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w prawie tj. zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Ratio legis zakazu orzekania na niekorzyść polega na stworzeniu stronie odwołującej się gwarancji procesowych, dających jej pewność, że w wyniku złożenia przez nią odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu, bowiem organ odwoławczy może w takim przypadku co do zasady bądź utrzymać w mocy decyzję dotychczasową, bądź też zmienić ją na decyzję bardziej korzystną dla strony odwołującej się. Nie może jednak, jeżeli nie ma ku temu wyraźnych i oczywistych podstaw wprost wskazanych w przepisie i należycie uzasadnionych, orzec mniej korzystnie dla strony odwołującej się niż zrobił to organ pierwszej instancji. Powodowałoby to bowiem zniechęcanie strony do korzystania z prawa do wnoszenia odwołania (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 marca 2021 r., IV SA/Po 1827/20, LEX nr 3172774, CBOSA). Z punktu widzenia kontroli decyzji odwoławczej i zarzucanego naruszenia wskazanego zakazu istotna jest ocena owego "niekorzystnego" orzekania w postępowaniu odwoławczym. Należy więc podzielić ogólne spostrzeżenie, że chodzi w tym przypadku o obiektywne a nie subiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się. Miarodajne przy ocenie naruszenia tego zakazu jest więc porównanie rozstrzygnięć decyzji organów pierwszej i drugiej instancji i ich relacji względem interesu strony. Nie chodzi tu natomiast o porównanie rozstrzygnięcia odwoławczego z zarzutami i żądaniami odwołania bowiem ich nieuwzględnienie i np. utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, oznaczałoby zawsze orzekanie na niekorzyść strony, co w oczywisty sposób byłoby niezgodne z istotą tak postępowania odwoławczego, jak i zakazu reformationis in peius. Tym samym ocena tego rodzaju kwestii jak naruszenie wskazanego zakazu jest zawsze zindywidualizowana i zależna od okoliczności danej sprawy. Pogorszeniem sytuacji strony może być zatem np. zastosowanie surowszej podstawy prawnej niż przyjęta przez organ I instancji, motywowane odmienną oceną okoliczności faktycznych i prawnych (por. wyrok NSA z 1 października 2024 r., III OSK 480/23, LEX nr 3773012, CBOSA). W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie w ogóle nie można jednak mówić o pogorszeniu sytuacji prawnej skarżących. Przypomnienia wymaga, że w I instancji nakazano im rozbiórkę budynku gospodarczego, tyle że wskazując jako podstawę prawną takiego orzeczenia art. 48 ust. 1 p.b. Decyzja organu odwoławczego modyfikująca podstawę prawną orzekania w ramach art. 48 p.b. (dopisując do niej podstawę prawną egzekucji obowiązku rozbiórki po wydaniu postanowienia wstrzymującego, którego postanowień nie dotrzymano) nie oznacza orzekania na niekorzyść. Zaznaczyć należy, że organ odwoławczy nie zmienił ani trybu orzekania ani też nie odstąpił od ustalonych okoliczności sprawy, zastępując niejako organ I instancji. Organ I instancji orzekł prawidłowo o obowiązku rozbiórki (art. 48 ust 1 p.b.), pominął jedynie przepis odsyłający organ do tego przepisu podstawowego, już po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót (art. 48 ust. 4 p.b.). W tej sytuacji o naruszeniu art. 139 k.p.a. w ogóle nie może być mowy, gdyż intencja wydania obu decyzji nie uległa zmianie, a zmiana wprowadzona przez organ miała jedynie na celu doprecyzowanie podstawy prawnej nałożonego obowiązku wynikającego z art. 48 ust. 1 p.b. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej naruszenia, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. O kosztach postępowania należnych skarżącym od organu orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. dc