II SA/Łd 697/03

Dnia 12 stycznia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...] ) w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia inwentaryzacji 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz A. B. kwotę 10, - zł (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów sadowych; 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 i 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), po rozpatrzeniu ponownie odwołania Wójta Gminy S., uchylił w całości decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] znak: [...], którą nakazano Wójtowi Gminy S. rozbiórkę oraz doprowadzenie do stanu poprzedniego zmodernizowanej drogi na terenie rezerwatu "A", graniczącej z gruntami wsi B i na działce oznaczonej nr 430 w ewidencji gruntów obrębu B w gminie S. oraz nakazał Gminie S. wykonanie przedłożenie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w terminie do dnia 31 października 2003r., w trzech egzemplarzach, następujących dokumentów: - inwentaryzacji powykonawczej - geodezyjnej zmodernizowanej drogi na terenie rezerwatu A, - inwentaryzacji powykonawczej - budowlanej zmodernizowanej drogi, - dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, - projektu budowlanego doprowadzającego w/w drogę do stanu zgodnego z prawem, sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w zakresie projektowania dróg wraz z pozytywnym uzgodnieniem tego projektu z Nadleśnictwem Lasów Państwowych S., Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody i Dyrektorem [...] Parku Krajobrazowego. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że działając na wniosek A. B. Kierownik Urzędu Rejonowego w S. w dniu 26 marca 1998r. dokonał oględzin drogi znajdującej się na terenie [...] Parku Krajobrazowego, położonej wzdłuż granicy Rezerwatu Przyrody "A", a terenem prywatnym należącym do mieszkańców wsi B. W ich wyniku ustalono, że w latach 1996 - 1997 inwestor wykonał jej modernizację, polegająca na nawiezieniu na drogę o nawierzchni gruntowej gruzu ceglanego i wykonaniu nawierzchni z żużla paleniskowego na długości około 700 m, wykonaniu dwóch zatok oraz wymianie dwóch przepustów. Szerokość zmodernizowanej drogi w dniu przeprowadzenia oględzin wynosiła około 3,60 m, a w miejscu zatok około 5,70 m, nic licząc wystającego gruzu spod wierzchniej warstwy żużla. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał także, że w trakcie wizji inwestor przedłożył decyzję Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...], stwierdzającą nabycie przez Gminę S. nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu B, jednostki ewidencyjnej Gmina S. jako działka nr 430 o łącznej powierzchni 0,13 ha, stanowiącej fragment zmodernizowanej drogi, lecz nie przedłożył pozwolenia na budowę upoważniającego do rozpoczęcia robót budowlanych z tym związanych. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane Kierownik Urzędu Rejonowego w S. nakazał Wójtowi Gminy S. rozbiórkę oraz doprowadzenie do stanu poprzedniego przedmiotowej drogi. Od w/w decyzji odwołanie wniósł Wójt Gminy S. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie rozbiórki oraz doprowadzenia do stanu poprzedniego drogi na terenie rezerwatu "A". Wyrokiem z dnia 22 listopada 2002r. sygn. akt II SA/Łd 51/99 (II SA/Łd 75/99) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższą decyzję Wojewody [...]. Organ podniósł również, iż został poinformowany przez [...] Urząd Wojewódzki w Ł. Wydział Środowiska i Rolnictwa o tym, że na wniosek Wójta Gminy S., Minister Środowiska wyraził zgodę na wyłączenie gruntów leśnych Lasów Państwowych z produkcji i przeznaczenie ich w planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę drogi, a przyczyną okresowego podtapiania rezerwatu, co jest zjawiskiem niekorzystnym, jest to, iż przedmiotowa droga przebiega w nasypie prostopadle do spadku terenu i naturalnego spływu wód. Ponadto wskazano, że Wojewoda [...] rozporządzeniem nr 11/2002 z dnia 11 września 2002r. w sprawie rezerwatu przyrody "A" dokonał zmiany granic rezerwatu w taki sposób, żeby nie następowała kolizja drogi z rezerwatem. Natomiast Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych decyzją z dnia [...]. znak: [...] orzekła o trwałym wyłączeniu z produkcji 0,16 ha gruntów leśnych w części pododdz. 210a w cz. pododdz. 222-a w obrębie leśnym S. Nadleśnictwa S. i w obrębie ewid. C, gmina S. - z przeznaczeniem pod budowę drogi gminnej. Reasumując, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż w tym stanie faktycznym i prawnym brak jest podstaw do nakazania rozbiórki drogi, ale konieczne jest działanie w sprawie doprowadzenia drogi do stanu zgodnego z prawem, gdyż trwale wyłączono z produkcji gruntów leśnych działkę, na której została zrealizowana, a na mocy w/w rozporządzenia Wojewody [...] została ona wyłączona z terenu rezerwatu "A". Nakazanie zaś jej rozbiórki jest technicznie utrudnione i kapitałochłonne, gdyż z protokołu oględzin z dnia 26 marca 1998r. wynika, iż przedmiotową drogę wykonano nawożąc na nawierzchnię gruntową gruz ceglany i szlakę, bez wykonania okrawężnikowania, co oznacza, że jej obrzeże ma kształt nieregularny. Ponadto, zdaniem organ odwoławczego, decyzja nakazująca rozbiórkę byłaby niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność miałaby charakter trwały, co oznaczałoby, że jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., z uwagi na to, iż brak jest informacji na temat poprzedniego ukształtowania terenu. Wykonane roboty budowlane związane z modernizacją w/w drogi wypełniają dyspozycję art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994r., a określona wyżej dokumentacja, do wykonania i przedłożenia której został zobowiązany inwestor, powinna wyeliminować wszystkie w/w nieprawidłowości i doprowadzić drogę do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Natomiast wykonanie nałożonego obowiązku pozwoli na wydanie przez właściwy organ decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. l a powołanej ustawy, a tym samym umożliwi zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z modernizacją drogi. Na powyższą decyzję A. B. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa, tj. art. 2, 32 ust. l Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza statusu prawnego nieruchomości, na której wybudowano bezprawnie drogę, rażące naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez jego nie astosowanie, art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 tejże ustawy poprzez bezpodstawne przyjęcie, że dokonano remontu drogi podczas, gdy w istocie nastąpiła przebudowa drogi poprzez jej znaczne poszerzenie, utwardzenie oraz znaczne obniżenie poziomu terenu, po którym przebiega. W uzasadnieniu strona podniosła, że sprawa była już przedmiotem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, który wyrokiem z dnia 22 listopada 2002r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...]. Zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja sankcjonuje samowolę budowlaną dokonaną przez Wójta Gminy S. na terenie rezerwatu przyrody, z naruszeniem jej prawa własności. Przed Sądem Rejonowym w S. toczy się bowiem postępowanie z wniosku Gminy S. w sprawie sygn. akt I Ns 187/99 o rozgraniczenie działki nr ewid. 430, która w 1998r., już po samowolnym zrealizowaniu przedmiotowej drogi, stała się własnością Gminy S., z działką nr ewid. 266 stanowiącą jej własność, co oznacza, że zaskarżone rozstrzygnięcie było przedwczesne. Skarżąca podniosła również, że realizacja przedmiotowej inwestycji spowodowała obniżenie terenu o 1,5 m, a tym samym pozbawiła ją zupełnie dostępu do siedliska i dojazdu do domu. Z uwagi zaś na nieprofesjonalne działanie wynajętych przez Wójta Gminy pracowników budujących drogę, kolejne wykopy wykonywane są corocznie bez pozwolenia na budowę po roztopach i ulewnych deszczach, w wyniku czego teren ten co roku zostaje obniżony o kolejne kilkanaście centymetrów, co biorąc pod uwagę fakt, że teren jest piaszczysty z dużym nachyleniem (spadkiem), powoduje powstawanie wymiernych szkód. Natomiast w miejscu samowolnie wybudowanej i corocznie modernizowanej drogi aktualnie powstał tunel, uniemożliwiający dostęp do drogi z jej siedliska. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie wywodząc, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że sprawa przebiegu granicy pomiędzy działką nr 430, stanowiącą własność gminy S. i działką skarżącej, nie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego, a strony mogą dochodzić swoich praw w tej kwestii wyłącznie przed sądami powszechnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, iż stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1271 i nr 228 z 2003r., poz. 2261 ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ), zwanej dalej w skrócie p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo należy podnieść, iż zgodnie z art. 134 p.s.a. – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej skargi istotna jest ponadto regulacja zawarta w art. 153 p.s.a., w myśl której ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Analogiczne unormowanie zawarte było w art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm. ), która obowiązywała do dnia 31 grudnia 2003r. Ponieważ sporna droga była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt II 1SA/Łd 51/99, zakończonej wyrokiem z dnia 22 listopada 2002r., należy bliżej przedstawić stanowisko, które zajął Sąd w tejże sprawie, gdyż miało ono wiążące znaczenie dla organu rozpoznającego sprawę po wydaniu przez Sąd wyroku kasacyjnego, a jednocześnie wiąże Sąd rozpoznający skargę niniejszą. We wskazanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził między innymi, że zostały przeprowadzone roboty budowlane związane co najmniej z remontem przedmiotowej drogi, które to roboty nie wymagały pozwolenia na budowę ( art. 29 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm. ), ale stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy, wykonanie takiego remontu drogi wymagało zgłoszenia właściwemu organowi, co w sprawie nie miało miejsca. W tej sytuacji Sąd przyjął, iż prawidłowo postąpił organ I instancji nakazując rozbiórkę oraz doprowadzenie drogi do stanu poprzedniego. Sąd stwierdził ponadto, że likwidacja skutków samowoli wykonywania robót budowlanych polegających na remoncie może nastąpić wyłącznie w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 Prawa budowlanego, a ponieważ roboty budowlane w zakresie modernizacji drogi były już wykonane, organ winien rozstrzygać w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w zaskarżonej decyzji jest wadliwe, a argumenty dotyczące ewentualnej niewykonalności decyzji nakazującej rozbiórkę, wobec treści wskazanego wyżej art. 30 ustawy o NSA i art. 153 p.s.a., stanowią niedopuszczalną polemikę ze stanowiskiem Sądu wyrażonym w wyroku z 22 listopada 2002r. Orzeczenie NSA wywarło bowiem skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Naruszenie przez organy administracyjne postanowień art. 30 ustawy o NSA ( aktualnie art. 153 p.s.a.) powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej zasady związania orzeczeniem sądu. Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania, poprzez treść nowego wyroku, w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie ( por. dodatkowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 grudnia 1999r. sygn. ISA 1089/99 - LEX nr 48019, z dnia 21 października 1999r. sygn. IVSA 1681/97 - LEX nr 47848, z dnia 22 września 1999r. sygn. ISA 2019/98 - ONSA 2000/3/129, z dnia 22 marca 1999r. sygn. IVSA 527/97 - LEX nr 47275, z dnia 16 października 1997r. sygn. ISA/Po 263/97 - LEX nr 30884, z dnia 23 października 1998r. sygn. IVSA 1663/96 - LEX nr 43744 i z dnia 1 października 2001r. sygn. SA/Rz 434/2000 - Palestra 2002/9-10, str. 199 ). Dla wyniku niniejszej sprawy związanej z likwidacją skutków samowoli nie ma bowiem istotnego znaczenia okoliczność podnoszona przez organ, iż po wydaniu wyroku przez NSA Minister Środowiska na wniosek Wójta Gminy S. wyraził zgodę na wyłączenie gruntów leśnych Lasów Państwowych z produkcji i przeznaczenie ich w planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę drogi. Również rozporządzenie Wojewody [...] w przedmiocie dokonania zmiany granic rezerwatu w taki sposób, by nie następowała kolizja drogi z rezerwatem "[...]", może mieć dopiero znaczenie dla przyszłej inwestycji dotyczącej drogi, która będzie realizowana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Poza kwestiami podniesionymi wyżej, świadczącymi o wadliwości zaskarżonej decyzji, należy dodatkowo podnieść, iż naruszono nią ponadto przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm. ). Zakładając bowiem nawet, iż w sprawie zachodziłaby podstawa do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 tejże ustawy, zmierzającego do wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, to brak jest podstaw prawnych do nakładania na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością, inwentaryzacji budowlanej oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie można bowiem ustalić warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji już zrealizowanej. Nie jest także z reguły zasadne nakładanie obowiązku sporządzenia inwentaryzacji budowlanej w razie samowolnego zrealizowania robót budowlanych, których wykonanie zgodne z prawem wymagałoby tylko zgłoszenia właściwemu organowi. Również prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest istotne przy uzyskaniu pozwolenia na budowę na gruncie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, a nie przy likwidacji samowoli budowlanej w oparciu o art. 51 ust. 1 ( por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 listopada 1997r. sygn. IISA/Gd 834/96 - LEX nr 44165, z dnia 17 czerwca 2003r. sygn. SA/Bd 1367/03 - nie publikowane, z dnia 11 grudnia 2002r. sygn. IVSA 639/01 - M.Prawn. 2003/4/147 i z dnia 7 lutego 2002r. sygn. IISA/Lu 1376/00 - nie publikowane ). Mając na uwadze powyższe uchybienia, których dopuścił się organ odwoławczy, Sąd uznał, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie i dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ) orzekł , jak w punkcie 1-szym sentencji wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów sądowych Sąd wyrokował w oparciu o art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm. ) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 ). Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 sentencji wyroku wydane zostało na podstawie art. 152 p.s.a.