II SA/Łd 697/05

Dnia 22 listopada 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA: Jolanta Rosińska, Asesor WSA: Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. Z., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) odmawiającą ustalenia warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego, parterowego budynku mieszkalnego z garażem i poddaszem mieszkalnym, przyłącza wodociągowego, energii elektrycznej i bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, przewidzianego do realizacji w Ł. przy ul. A, na działce Nr 162/2. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, w sprawie nie został spełniony warunek określony w treści art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), bowiem nie ma sąsiedniej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, znajdującej się w granicach obszaru analizowanego, zabudowanej w sposób pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W celu określenia wymagań dla nowej zabudowy na mapie wyznaczono granice obszaru analizowanego w odległości 50 m od granic działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (szerokość frontu działki wynosi 6 m). W obrębie obszaru analizowanego, na działce Nr 162/3, zlokalizowany jest parterowy budynek mieszkalny z poddaszem nieużytkowym. W tej sytuacji Prezydent Miasta Ł. uznał, iż zrealizowanie przez S. Z. budynku z poddaszem mieszkalnym wiązałoby się z innym ukształtowaniem dachu (inny kąt nachylenia bądź w razie zachowania tego samego kąta nachylenia dachu - podwyższenie poziomu okapu), zatem odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W odwołaniu od powyższej decyzji S. Z. polemizowała ze stanowiskiem organu twierdząc, że działka Nr 162/2 spełnia wszystkie warunki niezbędne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza ograniczenia w zagospodarowywaniu terenów, dla których nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W takich przypadkach organ uprawniony wydaje decyzję o warunkach zabudowy, która określa zasady i warunki inwestycji na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów zarówno ustawy, jak i przepisów wykonawczych. Możliwość wprowadzenia zmian w zagospodarowaniu terenu nie objętego planem zagospodarowania przestrzennego uzależniona jest od wydania decyzji, w której spełnione zostaną łącznie przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy. Zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że warunki zabudowy można ustalić tylko dla inwestycji spełniającej łącznie wymogi dotyczące kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostępu do drogi publicznej, jak również zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu. Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, że planowana inwestycja nie spełnia warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 określonego jako zasada dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość mającą na celu przede wszystkim zapobieganie rozproszeniu zabudowy. Zasada ta oznacza także konieczność dostosowania nowej zabudowy do już istniejącej, przez co należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Warunki, jakie spełniać musi nowa zabudowa, jak podał organu, określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy. Określone w rozporządzeniu wymagania dotyczą ustalenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu. Zatem, jak podało w uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zgadza się z poglądem odwołującej się, że parametry planowanego przez nią budynku mieszkalnego można dostosować do zabudowy już istniejącej, a działka ma przeznaczenie budowlane. Jednakże, organ uznał, że niemożliwym jest wydanie pozytywnej dla strony decyzji, ponieważ wzniesienie budynku we wskazanym miejscu naruszałoby ład przestrzenny przez niezachowanie linii zabudowy obowiązującej na terenie, co wynika z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy geograficznej załączonej do akt. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., S. Z. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z poddaszem mieszkalnym i garażem wraz z przyłączami. W motywach skargi strona zgłosiła zarzuty stanowiące treść artykułu Pt. "Dobre sąsiedztwo" opublikowanego w czasopiśmie "Murator". W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu kontestowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem legalności, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych). Sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Postępowanie dotyczące wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest pierwszym z etapów procesu inwestycyjnego w budownictwie. Podstawę prawną do orzekania w sprawie warunków zabudowy stanowi unormowanie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Inwestycja określona jako budowa budynku mieszkalnego wraz z poddaszem mieszkalnym i garażem oraz przyłączami, nie mieści się w pojęciu inwestycji celu publicznego (art. 2 pkt 5 ustawy). Po myśli unormowania przepisu art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4)teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5)decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Analizując pokrótce pierwszą przesłankę wyjaśnić należy, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania jej do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, który konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy. Do ustalenia warunków zabudowy koniecznym jest istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej (lub jej części), dostępnej z tej samej drogi publicznej. Pojęcie działki sąsiedniej oznacza, że musi to być działka, na której ta możliwość już się urzeczywistniła. Skoro przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi o działce sąsiedniej zabudowanej w określony sposób, oznacza to, iż przewiduje istnienie działki budowlanej, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już przeprowadzone. Pojęcie działki sąsiedniej można rozumieć jako działki graniczącej lub znajdującej się w pewnym obszarze. Należy stwierdzić, iż działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Całość ta nie może być oczywiście pojmowana zbyt rozlegle, trzeba pamiętać, że poruszając się w pojęciu sąsiedztwa, ustawodawca narzuca pewną bliskość, ale nie wyznaczoną tylko i wyłącznie przez linię graniczną. Działka, o której mowa w komentowanym przepisie musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (co wynika expressis verbis z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są, zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Treść drugiej przesłanki nie stwarza wątpliwości interpretacyjnych, ponieważ ustawa w art. 2 pkt 14 ustawy definiuje pojęcie dostępu do drogi publicznej stanowiąc, iż jest to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Droga publiczna to droga gminna, powiatowa, wojewódzka lub krajowa, co wynika z przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 roku Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Podobnie trzeci warunek nie wiąże się z różnorodnymi dywagacjami interpretacyjnymi, gdyż przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy określa, iż działka musi mieć istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, które jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 5 ustawy, warunek powyższy uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostaje zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Uzbrojenie terenu oznacza urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Są to urządzenia konieczne do funkcjonowania budynku lub innego zmierzenia inwestycyjnego, zgodnie z jego sposobem użytkowania lub przeznaczeniem. Określenie, jakie uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (czyli wzniesienia obiektu budowlanego i właściwego korzystania z niego), jest kwestią związaną z oceną konkretnego projektu. Regulacja art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy nakazuje, aby teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku Nr 15, poz. 139 ze zm.). Unormowanie powyższe jest wymogiem, który koresponduje z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 roku Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Piątą przesłanką jest postulat, iż decyzja o warunkach zabudowy ma być zgodna z przepisami odrębnymi. Wśród tych przepisów należy przede wszystkim zwrócić uwagę na ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), ustawę z dnia 28 września 1991 roku o lasach (Dz. U. z 2005 roku Nr 45, poz. 435 ze zm.). W stanie faktycznym sprawy, S. Z. wniosła o ustalenie warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego parterowego z poddaszem mieszkalnym i garażem oraz przyłączami (wodociągowym i elektrycznym) i bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe, przewidzianym do realizacji w Ł. przy ul. A, działka Nr 162/2. Organ analizując powyższy wniosek stwierdził, że planowana inwestycja nie będzie nawiązywała swoją zabudową do parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu sąsiedniego, zatem odmówił ustalenia warunków zabudowy (decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania inwestora, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. Z uzasadnienia kontestowanej decyzji, jak i z załączonych do akt administracyjnych map geodezyjnych wynika, iż działka Nr 162/2 ma nieregularny kształt. We frontowej części stanowi ona bowiem wąski pas, ok. 6 m na długości 70 m, po czym w głębi terenu działka się rozszerza tworząc fragment o wymiarach 28 m x 230 m. Jak wynika z uzasadnienia decyzji I instancji, organ zaliczył do zakresu analizowanego obszaru tylko tę część działki, która jest zlokalizowana w głębi, w znacznej odległości od ulicy A. Ponadto, jak wynika z mapy geodezyjnej wyznaczającej granice obszaru analizowanego, organ wyznaczył teren, którego zabudowa była analizowana na teren działek bezpośrednio graniczących z działką objętą planami inwestycyjnymi (czyli teren obszaru analizowanego ograniczono tylko na działek Nr 161/4, 162/3, 163/1 i część działki Nr 161/3). Tym samym organ z obszaru analizowanego wykluczył nieruchomości znajdujące się po przeciwnej stronie ulicy A, czyli tereny oznaczone numerami 126/1 i 127/1. Organy administracji nie wyjaśniły ponadto, dlaczego do analizy przyjęto obszar w niej określony (usytuowany po jednej stronie drogi publicznej), skoro przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku nie wprowadzają tego rodzaju ograniczeń (§ 3 ust. 1 i 2). Zdaniem składu orzekającego ograniczenie obszaru analizowanego w celu oceny tzw. "dobrego sąsiedztwa" tylko do działek bezpośrednio graniczących z tą, na której planowana jest do realizacji inwestycja, jak i terenów zlokalizowanych po jednej stronie drogi nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Sąd, w składzie rozpatrującym przedmiotową skargę, przychyla się do szerokiego rozumienia pojęcia sąsiedztwa. Pojęcie działki sąsiedniej, o którym stanowi przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy rozumieć jako znajdującą się w pewnym obszarze tworzącym urbanistyczną całość, którą należy określać indywidualnie dla każdej sprawy. Sąd w ten sposób podziela pogląd zaprezentowany w Komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. prof. Z. Niewiadomskiego (Wydawnictwo C.H.Beck -Warszawa 2005, wyd. 2, str. 493 - 494). Tak więc działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Ratio legis art. 61, w szczególności ust. 1 pkt 1 tego przepisu, jest bowiem utrzymanie ładu przestrzennego, a wąskie rozumienie sąsiedztwa nie będzie adekwatne do potrzeb zachowania tego ładu. Wąskie rozumienie sąsiedztwa ograniczyłoby również w dużym stopniu wolność zabudowy, ponieważ drastycznie zawęża możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. Doprowadziłoby to do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, nawet wówczas, gdy konkretne okoliczności by tego nie wymagały. A celem komentowanego przepisu nie jest, bowiem wprowadzenie automatyzmu w działaniu organów, które z założenia miałyby nie dopuścić do wielu inwestycji tylko dlatego, że brak im granicy z działką zabudowaną (por. opracowanie cyt., str. 494 -495). Odnosząc się do wniosku skarżącej w zakresie żądania wydania przez Sąd decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, należy wskazać, iż z uwagi na ograniczoną kognicję sądu administracyjnego, wniosek taki nie mógł być uwzględniony. Przepis art. 145 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi bowiem, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia bądź stwierdza wydanie tych aktów z naruszeniem prawa. Jak to wskazano na wstępie rozważań, Sąd dokonuje jedynie kontroli działalności administracji publicznej. Jednakże na skutek uchylenia decyzji II, jak i I instancji, sprawa będzie ponownie rozpatrzona przez organ administracji, który jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu (art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jak wynika z motywów skargi S. Z. uzasadnienia dla niej upatrywała w treści artykułu Pt. "Dobre sąsiedztwo" w czasopiśmie "Murator". Należy wyjaśnić, że w świetle regulacji art. 87 Konstytucji RP, który określa powszechnie wiążące źródła prawa, publikacja taka nie może stanowić wiążącej sąd interpretacji. Jednakże mając na uwadze omówione naruszenie przepisów prawa materialnego, którego dopuściły się organy obu instancji, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz art. 132 i 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., jak i Prezydenta Miasta Ł. O zwrocie kosztów Sąd orzekł na mocy art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji (odmowa ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu), Sąd uznał wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, za bezprzedmiotowe.