II SA/Łd 698/08

Dnia 13 lutego 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia NSA: Anna Stępień Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2009 roku przy udziale --- sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania A.P. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [..] w sprawie odmowy przyznania zasiłku okresowego w miesiącu maju 2008 r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji wskazał, iż z uwagi na wystąpienie ewidentnych dysproporcji pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodów A. P. a jej faktyczną sytuacją majątkową, należało odmówić przyznania tego świadczenia. Ustalenia dokonane w sprawie wskazują, iż skarżąca jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ł. bez prawa do zasiłku, samotnie wychowuje 10-letnią córkę, deklaruje dochód w wysokości 314 złotych (alimenty na córkę – 250 złotych i zasiłek rodzinny – 64 złotych), reguluje na bieżąco comiesięczne wydatki mieszkaniowe w kwocie 346 złotych. Organ ustalił również, iż w ciągu ostatnich 3 miesięcy skarżąca stała się posiadaczką nowego sprzętu komputerowego, nowej pralki automatycznej oraz nowej kuchenki mikrofalowej. W odwołaniu od powyższej decyzji A. P. wniosła o jej uchylenie wskazując na brak podstaw do pozbawiania jej przedmiotowego zasiłku. Podała, że domaganie się przez organ ujawnienienia dokumentów potwierdzających uzyskanie wyposażenia w postaci rzeczy ruchomych godzi w prawa matki samotnie wychowującej dziecko. Wskazała, iż sprzęt ten pochodzi z różnego okresu i uzyskała go z pomocy osób bliskich. W jej ocenie nie może być to argument rozliczenia trudnej sytuacji majątkowej i rodzinnej. W ocenie odwołującej się fakt, iż mimo rejestracji w urzędzie pracy nie może uzyskać zatrudnienia w godzinach dziennych nie może świadczyć negatywnie, że nie chce podjąć zatrudnienia. Po rozpatrzeniu odwołania organu drugiej instancji stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaakceptowało stan faktyczny ustalony przez organ pierwszej instancji. Ponadto wskazało, że w trakcie wywiadu przeprowadzonego w dniu 14 maja 2008 r. A. P. stwierdziła, że w dniu 9 maja 2008 r. sprawdzała nowe oferty pracy, lecz nie znalazła oferty dla siebie (z wywiadu środowiskowego z dnia 1 grudnia 2004 roku wynika, że ma wykształcenie podstawowe, a z zawodu jest ekspedientką) . Z wywiadu wynika również, że skarżąca choruje na zwyrodnienie kręgosłupa, a córka ma alergię. Rozpatrując przedmiotową sprawę organ odwoławczy wskazał na art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, z których wynika, że zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zasiłek okresowy, o którego przyznanie wystąpiła A. P. przysługuje w myśl art. 38 ust. 1 punkt 2 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenie społecznego rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Organy administracji ustaliły, że deklarowany przez skarżącą dochód rodziny wynosi 314 złotych, zaś kryterium dochodowe rodziny – 702 złotych. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 14 maja 2008 r. wynika, iż skala wydatków poniesionych przez A. P. w ostatnich 3 miesiącach (nowy sprzęt komputerowy, pralka automatyczna, kuchenka mikrofalowa i inne nowe sprzęty) wskazuje, iż uzyskała ona dochód miesięczny znacznie przekraczający kwotę 314 złotych wykazaną jako dochód rodziny. Ponadto organ zauważył, że skarżąca na bieżąco opłaca wydatki mieszkaniowe w kwocie 364 złotych. Organ odwoławczy powołał się na art. 12 ustawy o pomocy społecznej wskazujący, że w przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia. W ocenie organu z aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia 14 maja 2008 r. wynika, że A. P. odmówiła wyjaśnienia pracownikowi socjalnemu skąd pochodzi nowy sprzęt domowy. Organ zauważył, że zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej warunkiem koniecznym do przyznania osobie lub rodzinie świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej jest, aby jej dochód miesięczny nie przekraczał określonego przez ustawodawcę kryterium dochodowego. Istotnym jest ustalenie faktycznej sytuacji finansowej tej osoby lub rodziny. Deklarowana przez A. P. wysokość miesięcznego dochodu zestawiona z wysokością ponoszonych przez jej rodzinę rzeczywistych kosztów utrzymania budzi wątpliwości co do prawdziwości złożonej przez nią deklaracji. Organ odwoławczy wskazał, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu w ich trudnej sytuacji życiowej, współdziałanie to polega również na udzielaniu organowi przyznającemu świadczenia żądanych informacji. W skardze z dnia [...] r. A. P. wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji. Wskazała, że wywiad środowiskowy miał charakter tendencyjny oraz że nie ma żadnego uzasadnienia dla stwierdzenia, że w ostatnich 3 miesiącach poprawiła się znacznie jej sytuacja materialna. Sprzęt, który posiada jest używany, otrzymała go od znajomego, jedynie nowa jest pralka automatyczna kupiona w 2007 r. Ponadto A. P. podkreśliła, że regularnie stara się uzyskać zatrudnienie, lecz będąc zdana na osobistą opiekę nad dzieckiem nie ma propozycji, które mogłyby godzić pracę z opieką nad dzieckiem. W odpowiedzi na skargę z dnia 5 września 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25. lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd na skutek wniesionej skargi nie przejmuje sprawy do jej merytorycznego załatwienia, a jedynie bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla tą decyzję bądź postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu oraz przyczyny wzruszenia decyzji, a także nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w niniejszej sprawie tego rodzaju okoliczności, które rodzą konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonej decyzji, ale i decyzji organu pierwszej instancji. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zaskarżonych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 38 ust. 1 i 2 tejże ustawy pomoc społeczna może mieć formę zasiłku okresowego. Według powyższego przepisu zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego m.in. rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Z art. 4 tejże ustawy wynika, że osoby korzystające ze świadczeń są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Z uwagi na to, że omawiany obowiązek współdziałania został w ustawie o pomocy społecznej określony ogólnie, wywiązanie się z niego podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź nieudzielanie świadczenia. Wynika z tego, że decyzja w przedmiocie przyznania tego świadczenia ma charakter decyzji uznaniowej. Uznanie nie pozwala jednakże organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy. Decyzje uznaniowe wymagają przeto dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz przedstawienia ich oceny w motywach rozstrzygnięcia. Przesłanką odmowy przyznania zasiłku okresowego przez organ administracji jest brak współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Taka postawa, w myśl przepisu art. 11 ust. 2 ustawy może stanowić samodzielną podstawę do odmowy udzielenia pomocy. Należy jednakże mieć przy tym na względzie, że obowiązek współdziałania musi być interpretowany zarówno z uwzględnieniem zasad i celów pomocy społecznej, jak i z dostosowaniem do konkretnej sytuacji życiowej osoby lub rodziny. Obowiązek współdziałania osoby z organem dotyczy również sporządzania wywiadu środowiskowego (udzielenie organowi niezbędnych informacji, wskazanie, sprecyzowanie potrzeb). Bierna (czy negatywna) postawa wnioskodawcy na tym etapie postępowania nie zwalnia jednak organu od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie może stanowić podstawy do instrumentalnego zastosowania wskazanego powyżej przepisu art. 11 ust. 2. Oznacza to, że organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), w szczególności, w miarę możliwości, przeprowadzić wywiad z rodziną osoby korzystającej z pomocy, dokonać oględzin miejsca zamieszkania i zebrać dane posiadane z urzędu. Brak współdziałania osoby z pracownikiem organu nie może również stanowić podstawy do wyprowadzania z tego faktu wniosków o nieistnieniu przesłanek do przyznania świadczenia. Ocenę istnienia lub nieistnienia przesłanek przyznania świadczenia należało jednak oprzeć na podstawie materiału dowodowego jaki w sprawie zebrano i jaki można było zebrać przez dokonanie wywiadu w dostępnym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt I OSK 59/07, LEX nr 376835). Samo stwierdzenie o braku współdziałania osoby z organem pomocy nie jest wystarczające do przesądzenia, że zasiłek okresowy się nie należy. Należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy. Ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, że w mieszkaniu skarżącej znajduje się nowe wyposażenie w postaci sprzętu komputerowego oraz pralki automatycznej i kuchenki mikrofalowej, a skarżąca zdaniem organów nie wyjaśniła w dostateczny sposób skąd te sprzęty posiada, co w ocenie organów pozwala na przyjęcie dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu, a jego rzeczywistą wysokością. Do pozbawienia świadczeń z pomocy społecznej nie wystarcza ogólnikowe stwierdzenie, że skarżąca nie współdziałała z pracownikiem socjalnym podczas wywiadu środowiskowego. Wnioski wywiedzione przez organ administracji z tak ustalonego stanu faktycznego są zbyt daleko idące. Z takim stanowiskiem organów nie sposób się pogodzić. Jak ustaliły organy, skarżąca podała źródła, z których pochodził sprzęt stanowiący nowe wyposażenie jej mieszkania. Z okolicznością tą organy nawet nie polemizowały, a z całą pewnością nie podważyły jej poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego dającego odmienne wnioski niż te, które zaprezentowała skarżąca. Nie można zatem – tak jak to uczyniły organy administracji – wyprowadzać wniosku, iż skarżąca uzyskała przedmiotowy sprzęt z innych źródeł niż te, które zadeklarowała. Tak długo jak organy nie przeprowadzą w sposób wszechstronny i wyczerpujący postępowania dowodowego dającego odmienne rezultaty niż te które podaje skarżąca, tak długo wnioski organów, które legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia uznać wypada za dowolne. Tym samym skoro skarżąca wskazuje z jakich źródeł pochodzi sprzęt stanowiący nowe wyposażenie jej mieszkania, tak długo nieuprawniony jest wniosek o braku współdziałania strony z organami pomocowymi. W sytuacji skarżącej nie wydaje się również uprawniona teza organu o tym, że zachodzą warunki do uznania wystąpienia dysproporcji, o jakiej mowa w art. 12 powoływanej ustawy. Przepis ten odwołuje się bowiem do takich elementów określających własne zasoby majątkowe jak: znaczne zasoby finansowe czy też wartościowe przedmioty majątkowe. Sprzęt ujawniony w mieszkaniu skarżącej stanowi zwyczajne wyposażenie mieszkania bez którego współcześnie bardzo trudno funkcjonować. Urządzenia te mają bardziej wartość użytkową z uwagi na ich niezbędność w gospodarstwie domowym niż wartość majątkową przy pomocy której możliwe byłoby przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 litera c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. D.T.