II SA/Łd 698/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 marca 2021 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] 2. umarza postępowanie administracyjne. dc Decyzją z [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. nr [...] o odmowie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad W.K. za okres od 22 października 2019 r. do 31 października 2019 r.. W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że decyzją z [...] r. Prezydenta Miasta Ł. odmówił A.K. umorzenia nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad W.K. za okres od 22 do 31 października 2019 r.. Od decyzji tej A.K. wniosła odwołanie. Organ drugiej instancji wskazał następnie, że decyzją ostateczną z [...] marca 2020 r. Prezydent Miasta Ł. orzekł o uznaniu za nienależne pobrane oraz o konieczności zwrotu przez A.K. nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad W. K. za okres od 22 do 31 października 2019 r. w wysokości 510,60 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie naliczonymi na dzień wydania decyzji w wysokości 12,14 zł, co łącznie stanowiło kwotę 522,74 zł. 18 czerwca 2020 r. na mocy prawomocnej decyzji z bieżąco wypłaconych świadczeń rodzinnych tytułem spłaty powyższego zadłużenia potrącono A.K. kwotę w wysokości 230,00 zł (kwota główna 220,54 zł i odsetki 9,46 zł). Następnie 9 lipca 2020 r. z bieżąco wypłaconego świadczenia wychowawczego tytułem spłaty należności potrącono kwotę w wysokości 303,02 zł (kwota główna 290,06 zł i odsetki 12,96 zł). Tym samym zadłużenie zostało w całości uregulowane. 13 lipca 2020 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek A. K. o umorzenie w całości nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad W.K. Organ pierwszej instancji ustalił, że A. K. mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem oraz dwójką dzieci. Jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w PUP w Ł. bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Źródłem utrzymania rodziny jest dochód męża z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w wysokości około 1 000 zł netto miesięcznie. Na dzieci A. K. ma ustalone prawo do zasiłku rodzinnego w łącznej wysokości 230,00 zł miesięcznie oraz na córkę M.K. prawo do świadczenia wychowawczego w wysokości 500,00 zł miesięcznie. Zgodnie z załączonymi dokumentami stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem mieszkania to opłata za czynsz w wysokości 750,46 zł, za energię elektryczną w wysokości około 133,00 zł oraz za gaz w wysokości około 135,00 zł. Organ pierwszej instancji po wszechstronnym ustaleniu sytuacji rodzinnej, finansowej i zdrowotnej, którą ocenił, jako trudną, w ramach uznania administracyjnego uznał, że sytuacja skarżącej nie jest "szczególną" w myśl art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.ś.r.", która uzasadniałaby umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Zdaniem organu drugiej instancji, użyty w art. 30 ust. 9 u.ś.r. zwrot "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" należy interpretować biorąc pod uwagę fakt, że co do zasady do świadczeń rodzinnych uprawnione są jedynie osoby o niewysokich dochodach, spełniające tzw. kryterium dochodowe. Sama trudna sytuacja materialna danej rodziny nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna" i to szczególna na tle rodzin uprawnionych do świadczeń, a nie względem wszystkich innych rodzin. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji jest przekonujące, w szczególności organ właściwie wskazał na okoliczności, które mimo ustalonej sytuacji rodzinnej, finansowej i zdrowotnej przemawiały za odmową umorzenia nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego. Rodzina skarżącej posiada stałe dochody, a więc spłata zadłużenia nie jest niemożliwa. Żądanie zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego nie może być postrzegane jako dodatkowa uciążliwość czy kara, ale jako prosty zwrot świadczeń, które w sposób nienależny znalazły się w posiadaniu skarżącej. Umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego wraz z ustawowymi odsetkami lub umorzenie kwoty odsetek ustawowych byłoby sprzeczne z ogólnie przyjętym interesem społecznym i nagradzałoby wnioskodawców, którzy pobierali świadczenia, a byli pouczeni o konieczności informowania o okolicznościach powodujących brak prawa do ich pobierania. Nie każda trudna sytuacja finansowa uzasadnia umorzenie w całości nienależnie pobranego świadczenia. Nie chodzi bowiem o subiektywne przekonanie co do umorzenia należności, ale o rzeczywisty brak możliwości spłaty spowodowany nadzwyczajnymi, nieprzewidzianymi zdarzeniami losowymi, do których można zaliczyć klęski żywiołowe powodujące utratę majątku, czy też inne nadzwyczajne względy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję A.K. wniosła o jej uchylenie i nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że wykazała swoją trudną sytuację materialną. Po dokonaniu wszystkich opłat na życie zostaje 712 zł na 4 osoby, co daje 178,50 zł na osobę, podczas gdy według przyjętych norm minimum dochodowe wynosi 528 zł. Najpierw potrącono 230 zł, co spowodowało, że organy administracji uznały, że pozostawienie kwoty 482 zł na miesiąc dla 4 osobowej rodziny nie jest sytuacją szczególną i nawet trudną. Organy uznały, że pozostawienie w kolejnym miesiącu kwoty 408,98 zł na 4 osoby nie jest sytuacją szczególną. Centrum Świadczeń Socjalnych nie przeprowadziło postępowania wyjaśniającego w sprawie i pozbawiło rodzinę środków do życia. Skarżąca stwierdziła, że choruje na kręgosłup, a jej mąż na astmę, ale nie stać ich na leczenie. Świadczenia są przyznawane osobom zarejestrowanym w Powiatowym Urzędzie Pracy. Sam fakt, że mąż prowadzi działalność wyklucza ich z otrzymywania świadczeń z pomocy społecznej. W sytuacji gdyby mąż zrezygnował z działalności i skarżąca korzystałaby z pomocy społecznej, dochód rodziny byłby mniejszy o 530 zł. Obecny dochód to 1 730 zł miesięcznie, a opłaty wynoszą 1 018 zł. Nie korzystają z dodatku mieszkaniowego z uwagi na zadłużenie do czynszu. Zdaniem skarżącej, organy administracji publicznej rozstrzygając sprawę dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności przepisu art. 107 § 3 k.p.a.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. W piśmie z 3 stycznia 2021 r. A.K wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. 12 stycznia 2021 r. doręczono organowi administracji zawiadomienie o złożeniu przez skarżącą wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Organ administracji publicznej nie ustosunkował się do tego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie odniósł się do doręczonego 12 stycznia 2020 r. zawiadomienia o zgłoszeniu przez skarżącą wniosku o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym (UPP – Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia k. 59). Zaistniała zatem przesłanka, o jakiej mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a., do rozpoznania sprawy w tym trybie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż przepis ten dotyczy skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowił art. 30 ust. 9 u.ś.r., zgodnie z którym organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Poza sporem jest, że ostateczną decyzją z [...] marca 2020 r. Prezydent Miasta Ł. orzekł o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad W.K. za okres od 22 do 31 października 2019 r. oraz o zwrocie przez skarżącą nienależnie pobranego świadczenia z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad W.K. za okres od 22 do 31 października 2019 r. w wysokości 501,60 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie naliczonymi do dnia wydania tej decyzji w wysokości 12,14 zł, co łącznie stanowiło kwotę 522,74 zł. Z akt sprawy wynika, że 13 lipca 2020 r. w organie pierwszej instancji zostało złożone przez skarżącą pismo, w którym wniosła o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego. Należność wynikająca z decyzji z [...] marca 2020 r. została w całości przez organ potrącona z bieżąco wypłacanych skarżącej świadczeń. 18 czerwca 2020 r. potrącono 230,00 zł (kwota główna 220,54 zł i odsetki 9,46 zł). 9 lipca 2020 r. potrącono 303,02 zł (kwota główna 290,06 zł i odsetki 12,96 zł). Skarżąca nie kwestionowała tego, że do 9 lipca 2020 r. dokonano potracenia w całości kwoty odpowiadającej wysokości należności podlegającej zwrotowi na mocy decyzji z [...] marca 2020 r.. Wręcz przeciwnie zwracając się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o umorzenie należności zarzuciła, że łączna kwota dokonanych potrąceń jest zbyt wysoka (wniosek skarżącej z 13 lipca 2020 r., pismo Wydziału Finansowo-Księgowego z 15 lipca 2020 r., pismo Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. z 15 lipca 2020 r.). 13 lipca 2020 r., a więc w dniu złożenia przez skarżącą wniosku o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego, należność ta już nie istniała. Dodać należy, że organ administracji odnosząc się do zawartego we wniosku skarżącej z 13 lipca 2020 r. oświadczenia, że 27 kwietnia 2020 r. złożyła w organie wniosek o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego, w piśmie z 15 lipca 2020 r. poinformował skarżącą o tym, że w rejestrach organu nie odnotowano wpływu podania, która miała złożyć 27 kwietnia 2020 r.. W toku postępowania przed organami administracji skarżąca nie wykazała, że złożyła takie podanie 27 kwietnia 2020 r.. W tym stanie rzeczy uznać należy, że w dacie wszczęcia postępowania 13 lipca 2020 r., tj. w dacie doręczenia organowi administracji żądania umorzenia nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego (art. 61 § 3 k.p.a.), nie istniał już przedmiot postępowania, tj. wynikająca z decyzji z [...] marca 2020 r. należność, do zwrotu której zobowiązana była skarżąca. W dacie wszczęcia postępowania nie istniała już zatem materialnoprawna podstawa do władczej ingerencji organu administracji w formie decyzji w umorzenie należności wynikających z decyzji z [...] marca 2020 r.. Postępowanie administracyjne może się tymczasem toczyć jedynie, gdy istnieje jego "przedmiot", który w tej sprawie stanowiło dochodzone nienależnie pobrane świadczenie pielęgnacyjne wraz z odsetkami. Okoliczność ta powoduje, że postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego było bezprzedmiotowe już w momencie doręczenia organowi administracji żądania jego umorzenia. Stwierdzenie bezprzedmiotowości wniosku przez organ administracji stanowi okoliczność uniemożliwiającą wszczęcie postepowania i uzasadnia wydanie przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 21 listopada 2012 r., I SA/Gd 1009/12). Ustalenie powyższego już po wszczęciu postępowania zawsze obliguje organ do jego umorzenia (por. wyrok WSA w Łodzi z 14 grudnia 2017 r., II SA/Łd 748/17). Wskazać należy, że stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Decyzję o umorzeniu postępowania wydaje się zatem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 września 2010 r., II SA/Wa 948/10; wyrok NSA z 5 kwietnia 2006 r., II GSK 17/06). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. To brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Bezprzedmiotowość ta może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter (por.: wyrok WSA we Wrocławiu z 2 sierpnia 2017 r., II SA/Wr 426/17). W doktrynie podkreśla się, że istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że: "Nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (J. Zimmermann, "Ordynacja podatkowa", s. 212 - pogląd powołany w "Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego". M. Matan, Cz. Martysz, G. Łaszczyca, do art. 105 k.p.a. kom. Lex 2010). Wówczas w sprawie nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w formie decyzji administracyjnej. W tej sytuacji jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok WSA w Łodzi z 28 czerwca 2017 r., II SA/Łd 326/17). W ocenie sądu, wobec potrącenia w całości należności wynikających z decyzji z [...] marca 2020 r., których dotyczył wniosek skarżącej o umorzenie (18 czerwca i 9 lipca 2020 r.), przed wszczęciem postępowania (13 lipca 2020 r.) wystąpiła pierwotna przyczyna bezprzedmiotowości i brak było podstaw do merytorycznego rozstrzygania w sprawie. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych brak było podstaw do prowadzenia przez organy administracji postępowania i wydania decyzji merytorycznie rozstrzygającej wniosek skarżącej. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O umorzeniu postępowania administracyjnego (pkt 2 sentencji) sąd orzekł na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.. Brak jest bowiem podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 p.p.s.a. uzasadniająca umorzenie postępowania administracyjnego. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a.. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. dc