II SA/Łd 7/02

Dnia 26 maja 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie : Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), p.o. Sędziego WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi J. M. i B. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] Nr [...]; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz J. M. i B. M. solidarnie kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów wpisu sądowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...], Nr [...] (znak:[...]) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...], Nr [...] (znak:[...]) o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie nakazania K. O. i G. O. doprowadzenia zrealizowanego budynku mieszkalnego przy ul. A w R. do stanu zgodnego z prawem do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...] zgodności z prawem decyzji wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...], Nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. z uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż sprawa zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na sklep przemysłowy wraz z wykonaniem robót budowlanych polegających na wzniesieniu dwóch ścian osłonowych pod tarasem, z wykorzystaniem istniejącej konstrukcji nośnej słupów i podciągów zrealizowanych przez K. O. i G. O. na nieruchomości przy ul. A w R. była już wielokrotnie przedmiotem postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...], Nr [...](znak:[...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił decyzję Nr [...](znak:[...]) z dnia [...], którą organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego umorzył postępowanie w powyższej sprawie wszczęte z wniosku H. M., J. M. i P. M. W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, po przeanalizowaniu całości akt sprawy bezsporna jest, zdaniem organu, konieczność wyjaśnienia przez Wojewodę [...] kwestii zgodności z prawem wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w R. decyzji z dnia [...]. Rozstrzygnięciem tym bowiem udzielono K. O. i G. O. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego w R., zezwalając jednocześnie inwestorom na wzniesienie dwóch ścian osłonowych pod tarasem istniejącego budynku mieszkalnego. Postępowanie dotyczące stwierdzenia odstępstwa od pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania zostało przeprowadzone i takie odstępstwa zostały potwierdzone. Przeprowadzenie tegoż postępowania po raz kolejny uznać należy za bezcelowe. W dniu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania jedyne rozstrzygnięcie merytoryczne jakie mogłoby zapaść to nakazanie inwestorom doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z wydanym pozwoleniem na zmianę sposobu użytkowania obiektu. W zażaleniu od powyższego postanowienia B. M., J. M. i P. M. wywodzili, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. odnosi się do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...], a pomija sprawę wykonywanych robót budowlanych przez inwestorów, które to były zrealizowane dużo wcześniej niż decyzja ta była wydana. Prowadzenie robót było potwierdzone w protokółach oględzin dokonanych przez pracowników Urzędu Rejonowego w R. gdzie stwierdzono, że rozbudowa - dobudowa została zrealizowana na przełomie stycznia - lutego 1998 r. Ponadto w protokołach tych istnieje zapis, że Państwo O. stwierdzili,że dokonali dobudowy - rozbudowy bez pozwolenia na budowę. Żalących się dziwi fakt zawieszenia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego aż do czasu wyjaśnienia sprawy przez Wojewodę [...]. Dlaczego wykonywanie robót budowlanych przed wydaniem decyzji nie jest uznane jako samowola budowlana. Roboty te winny być rozpatrywane zgodnie z art. 48 prawa budowlanego, a organ nadzoru budowlanego nie chce ich zakwalifikować w taki sposób. Organ odwoławczy po przeanalizowaniu sprawy postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie. Jako umotywowanie swojego stanowiska podał, iż jak wynika ze zgromadzonych w sprawie dokumentów w trakcie realizacji budynku inwestorzy dokonali istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu, polegających na powiększeniu na całą długość budynku balkonów i tarasu, projektowanych od strony południowej (podwórka). Kierownik Urzędu Rejonowego w R. decyzją z dnia [...] udzielił K. O. i G. O. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części przedmiotowego budynku mieszkalnego (parter) na sklep przemysłowy wraz z wykonaniem robót budowlanych polegających na wzniesieniu dwóch ścian osłonowych pod tarasem z wykorzystaniem istniejącej konstrukcji nośnej słupów i podciągów (bez zmiany i wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu), zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym. Biorąc pod uwagę fakt, iż w sprawie w/w decyzji toczy się aktualnie przed organami administracji architektoniczno-budowlanej postępowanie wznowieniowe z wniosku H. M., J. M. i P. M. i istnieje prawdopodobieństwo jej uchylenia - działania organów nadzoru budowlanego prowadzone w przedmiocie ewentualnej samowoli budowlanej dokonanej przez inwestorów byłyby niecelowe, bowiem nie obejmowałyby całości ewentualnej samowoli. Wyjaśnić należy, że w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] udzielającej inwestorom pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części przedmiotowego budynku mieszkalnego i umorzenie postępowania w tym przedmiocie, organy nadzoru budowlanego będą miały możliwość kompleksowego odniesienia się w swoim rozstrzygnięciu do wszystkich robót budowlanych wykonanych samowolnie przed wydaniem powyższej decyzji. Zatem postępowanie wznowieniowe prowadzone przez organy administracji architektoniczno - budowlanej w sprawie prawomocnej decyzji z dnia [...], dotyczy zagadnienia wstępnego dla organów nadzoru budowlanego. Merytoryczne rozstrzygnięcie przez te organy sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania, jest uzależnione od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego przez inny organ administracyjny. W przedmiotowej sprawie zachodzą zatem przesłanki uprawniające organ nadzoru budowlanego do zawieszenia z urzędu postępowania. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. M., J. M. i P. M. wnieśli o uchylenie postanowienia wydanego w II instancji oraz zobowiązanie organów odpowiedzialnych za zaistniałą samowolę budowlaną do podjęcia skutecznych i zgodnych z prawem działań. Wskazali, iż postępowanie w sprawie samowoli budowlanej toczy się już bardzo długo. W uzasadnieniu swojej skargi skarżący opisali całe postępowanie przed organami administracji publicznej podnosząc argumenty tożsame z przytoczonymi w zażaleniu. Postanowieniem z dnia 6 marca 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi odrzucił skargę P. M. jako wniesioną po upływie ustawowego terminu przewidzianego przepisem art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zmianami ). W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do argumentów zawartych w skardze organ podał, że były one już wielokrotnie podnoszone w licznej korespondencji kierowanej do organów administracji publicznej i zostały wnikliwie przeanalizowane przez organ, przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, którego przesłanki zostały wyczerpująco przedstawione w jego uzasadnieniu. Z uwagi na powyższe zawarte w skardze tezy pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej . Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej . Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wydając postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego jako podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia organy obu instancji wskazały przepis art. 97 § 1pkt 4 kpa uznając, iż ma on zastosowanie do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Stanowisko to, podzielone następnie przez organ odwoławczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za błędne. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa uzależnione jest bowiem od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: a) postępowanie administracyjne jest w toku; b) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Kwestią wymagającą wyjaśnienia jest pojęcie "zagadnienia wstępnego". Pod pojęciem tym rozumie się "sytuacje", w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby mogłoby być ono przedmiotem odrębnego postępowania ( tzn. w oderwaniu od sprawy, dla której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jest to poza tym zagadnienie otwarte, tzn. nie było przedtem ( element stosunku czasowego ) prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (vide: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego , Wydawnictwo C. H. BECK - Warszawa 2000, str. 390 – 391 ). Analogiczne stanowisko w zakresie wykładni art. 97 § 1 pkt 4 kpa wyrażał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny przyjmując, że stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na takiej podstawie nie jest dopuszczalne. (przykładowo: wyrok NSA z dnia 21.09.2001 r. ISA 2314/00 LEX nr 55746 w Warszawie, wyrok NSA z dnia 30.08.2001 r. IISA 1982/00 LEX nr 54554 w Warszawie, wyrok NSA z dnia 7.03.2001 r. IIISA 32/00 LEX nr 47487 w Warszawie). Nie można przeto zgodzić się ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego obu instancji, iż prowadzenie niniejszego postępowania uwarunkowane jest zakończeniem postępowania wznowionego na skutek wniosku skarżących, które toczy się przed organami administracji architektoniczno – budowlanej w przedmiocie zgodności z prawem decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...]. Rozstrzygnięcie tej sprawy nie stanowi bowiem "zagadnienia wstępnego" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa i nie może przesądzać o wyniku postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Podkreślenia wymaga również podniesiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji fakt istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegających na powiększeniu na całą długość budynku balkonów i tarasów, projektowanych od strony południowej ( podwórka ). Tymczasem decyzja z dnia [...] odnosi się do innego zakresu sugerowanej samowoli budowlanej, związanej z wykonaniem robót budowlanych polegających na wzniesieniu dwóch ścian osłonowych pod tarasem, a nadto zamurowaniem bramy wjazdowej. W tym stanie rzeczy, nie można przyjąć, jak to uczyniły organy nadzoru budowlanego, iż postępowanie zmierzające do doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem uzależnione jest od rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego przez organ administracji architektoniczno – budowlanej. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny z mocy art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. . – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji (zawieszenie postępowania ) Sąd uznał wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 152 wskazanej powyżej ustawy za bezprzedmiotowe.