II SA/Łd 7/05

Dnia 22 kwietnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Anna Stępień, Sędziowie Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek, Asesor WSA: Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków - oddala skargę. Decyzją Nr [...], Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 48 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1, art. 47 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 28.listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 228, poz. 2255 ze zm.) orzekł o przyznaniu Z. M.; 1. zasiłków rodzinnego na dzieci D. M., na okres od dnia 1.maja 2004r. do dnia 31.sierpnia 2004r. w wysokości 43,-zł. oraz B. M., na okres od dnia 1.maja 2004r. do dnia 31.sierpnia 2005r. w kwocie 43,-zł. i A. M. na okres od dnia 1.maja 2004r. do dnia 31.sierpnia 2005r. w wysokości od dnia 1.maja 2004r. do dnia 31.sierpnia 2004r. - 53,-zł. oraz od dnia 1.września 2004r. do dnia 31.sierpnia 2005r. - 43,-zł.; 2. dodatków z tytułu rozpoczęcia przez dzieci B. M. i A. M. roku szkolnego w łącznej wysokości 180,-zł. jednorazowo. Odmówił zaś wnioskodawcy przyznania dodatku z tytułu podjęcia przez dzieci B. M. i A. M. nauki w szkole poza miejscem zamieszkania. W motywach orzeczenia organ I instancji wskazał, iż zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa a art. 4 ust. 2 tejże ustawy (tj. rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się), do ukończenia przez dziecko 18.roku życia, ukończenia nauki w szkole, jednak nie dłużej niż do ukończenia 21.roku życia albo do ukończenia 24.roku życia, jeżeli kontynuuje naukę w szkole lub w szkole wyższej i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności. W oparciu o wniosek Z. M. z dnia 26.maja 2004r. i załączone doń dokumenty ustalono, iż miesięczny dochód na osobę w rodzinie wnioskodawcy wynosi 209,59,-zł. i nie przekracza progu dochodowego, określonego na kwotę 504,-zł. W tej sytuacji wnioskodawcy przysługuje zasiłek rodzinny na troje dzieci w łącznej wysokości 139,-zł. miesięcznie wraz z dodatkami z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez dwoje jego dzieci. Ponieważ zaś ani B. M. ani A. M. nie uczęszczają do szkoły ponadgimnazjalnej, Z. M. nie przysługuje dodatek z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania. Oboje uczą się bowiem w gimnazjum. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, ustnie do protokołu, złożył Z. M., podnosząc, iż gimnazjum jest szkołą ponadpodstawową, zatem należy mu się żądany dodatek. Wskazał jednocześnie, iż żądanie swe opiera na treści art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie zaś punkcie 2. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w z art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r ., poz.1071 ze zm.), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12.października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz.U. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust.1i 2, art.6 ust. 1, art. 8 pkt 7, art. 14, art. 15 ust. 1 pkt 2, art. 47 ust. 1 i 2, ustawy z dnia 28.listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje. W motywach orzeczenia wskazało, iż zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Prawo do zasiłku rodzinnego przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców lub opiekunowi prawnemu albo faktycznemu dziecka, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 504,-zł. (art. 5 ust. 1) W art. 8 ustawy wskazano zaś dodatki, jakie przysługują z tytułu nabycia prawa do zasiłku rodzinnego - wśród nich dodatek z tytułu podjęcia nauki w szkole poza miejscem zamieszkania. Zgodnie z treścią art. 15 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka lub osobie uczącej się: 1) na częściowe pokrycie wydatków związanych z zamieszkiwaniem w miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły ponadpodstawowej lub ponadgimnazjalnej, a także gimnazjum w przypadku dziecka lub osoby uczącej się, legitymującej się orzeczeniem o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności - w wysokości 80 zł miesięcznie na dziecko albo 2) na pokrycie wydatków związanych z zapewnieniem dziecku możliwości dojazdu z miejsca zamieszkania do miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły, w przypadku dojazdu do szkoły ponadpodstawowej lub ponadgimnazjalnej - w wysokości 40 zł miesięcznie na dziecko. Jak z powyższego wynika, świadczenie powyższe przysługuje, w przypadku podjęcia przez dziecko nauki poza miejscem zamieszkania. Przesłanka ta w niniejszej sprawie jest spełniona, bowiem dzieci odwołującego, zamieszkałe w Ł., pobierają naukę w K.. Drugą niezbędną przesłanka, warunkująca przyznanie świadczenia, jest wszakże rodzaj szkoły, do której uczęszcza dziecko. Ilekroć zaś w ustawie jest mowa o szkole, należy przez to rozumieć szkołę podstawową, gimnazjum, szkołę ponadpodstawową i ponadgimnazjalną, a także specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy, specjalny ośrodek wychowawczy dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania oraz ośrodek umożliwiający dzieciom i młodzieży upośledzonym umysłowo w stopniu głębokim realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki (art. 3 pkt 18 ustawy) Także "ustawa o systemie oświaty z dnia 7 09 1991r." w art. 9 ust. 1 nie ujmuje gimnazjów w katalogu szkół ponadpodstawowych. Z tego też powodu organ odwoławczy uznał, iż brak jest podstaw do przyznania odwołującemu dodatku z tytułu podjęcia przez dzieci nauki poza miejscem zamieszkania. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył Z.M., podnosząc, iż "ustawa o systemie oświaty zmieniała się wielokrotnie i obecnie nie ma innych szkół ponadpodstawowych niż gimnazja". Wniósł zatem w konkluzji o przyznanie mu dodatku z tytułu podjęcia przez dzieci nauki poza miejscem zamieszkania. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, odwołując się do merytorycznej argumentacji, zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 22.kwietnia 2005r. skarżący wyjaśnił, iż decyzję organu I instancji otrzymał w miesiącu wrześniu 2004r. Podniósł również, iż jego dzieci A. M. i B. M. zamieszkują wraz z nim przy ul. A 49 w Ł.. Odległość gimnazjum, do którego dzieci dojeżdżają, od miejsca ich zamieszkania wynosi około 4 km. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżone orzeczenie naruszało normy prawa materialnego lub też przepisy postępowania w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Przede wszystkim wskazać należy, że przedmiotem skargi było jedno tylko z rozstrzygnięć zawartych w zaskarżonej decyzji, dotyczące utrzymania w mocy orzeczenia organu I instancji o odmowie przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego, z tytułu podjęcia przez dzieci nauki poza miejscem zamieszkania. Z urzędu skontrolowano wszakże (w ramach danej sprawy) zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, także w zakresie utrzymanych nią w mocy rozstrzygnięć organu I instancji, dotyczących przyznania zasiłku rodzinnego na troje dzieci skarżącego oraz dodatków doń z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez młodsze rodzeństwo – B. M. i A. M., nie znajdując podstaw do zakwestionowania tak wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów art. 3 pkt 18, art. 4 ust. 1, art. 5, art. 6, art. 8 pkt 6 i 7, art. 14, art.15 oraz art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 28.listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), jak i sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organy. Na podstawie przedłożonych przez skarżącego wraz z wnioskiem z dnia 26.maja 2004r., dokumentów, trafnie uznano, iż przysługują mu żądane świadczenia w postaci zasiłków rodzinnych na troje dzieci oraz dodatków z tytułu rozpoczęcia przez dwoje z nich roku szkolnego. Z uwagi na dochód rodziny skarżącego oraz fakt wychowywania dzieci, z których dwoje jest uczniami gimnazjum, spełnione zostały bowiem przesłanki, określone w art. 4 ust.1, art. 5 ust. 1, art. 14 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uprawniające do tychże świadczeń. Trafnie również odmówiono wnioskującemu prawa do dodatku z tytułu podjęcia przez dzieci nauki w szkole poza miejscem zamieszkania, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki, określone w art. 15 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 18 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Cytowane przepisy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wymagały bowiem pobierania przez dziecko nauki w szkole ponadpodstawowej lub ponadgimnazjalnej poza miejscem zamieszkania. Wówczas, jego rodzicowi lub opiekunowi przysługiwał dodatek: 1. na częściowe pokrycie wydatków związanych z zamieszkaniem w miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły ponadpodstawowej lub ponadgimnazjalnej - w wysokości 80 zł miesięcznie na dziecko albo 2. na pokrycie wydatków związanych z zapewnieniem dziecku możliwości dojazdu z miejsca zamieszkania do miejscowości, w której znajduje się siedziba szkoły, w przypadku dojazdu do szkoły ponadpodstawowej lub ponadgimnazjalnej - w wysokości 40 zł miesięcznie na dziecko. Redakcja powyższego przepisu, wskazuje zatem wyraźnie na dwa odmienne stany faktyczne, określone w punktach 1 i 2 powyższego przepisu. Rodzi się zatem pytanie czy organ odwoławczy trafnie rozpoznał odwołanie skarżącego, w którym zmodyfikował on podstawę żądania (we wniosku z dnia 26.maja 2004r. wskazał art. 15 ust. 1 pkt 2, jako uzasadnienie żądania przyznania dodatku, w odwołaniu natomiast art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych), czy też "modyfikacja ta" czyniła z odwołania de facto nowy wniosek o przyznanie dodatku, który winien zostać rozpoznany przez organ I instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r, poz. 1071 ze zm.). Zdaniem Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, sprecyzowanie żądania przez odwołującego, dotyczyło jedynie wadliwie określonej podstawy prawnej, posiadając charakter korekty omyłki pisarskiej. Okoliczności pozwalające na prawidłową kwalifikacje wniosku (siedziba i rodzaj szkoły, miejsce zamieszkania dzieci) pozostały bowiem niezmienione. Tym samym nie doszło do niedopuszczalnej zmiany przedmiotu rozstrzygnięcia, a co za tym idzie nie została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania. Gdy zaś chodzi o określenie rodzaju szkoły, do której uczęszczają niepełnoletnie dzieci skarżącego, podzielić należy pogląd organów, iż gimnazjum nie jest szkołą ponadpodstawową w rozumieniu art. 3 pkt 18 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Gdyby bowiem przyjąć proponowaną przez skarżącego wykładnię, każda szkoła inna niż podstawowa byłaby szkołą ponadpodstawową. Wówczas zaś, zamieszczanie w wyliczeniu, zawartym w art. 3 pkt 18 gimnazjów i szkół ponadgimnazjalnych pozbawione byłoby racjonalnego uzasadnienia. Zakładając zaś racjonalność ustawodawcy, przyjąć należy, iż pojęcie "szkoły ponadpodstawowe" nie obejmuje ani gimnazjów ani szkół ponadgimnazjalnych. Powstaje wszakże pytanie, jakie szkoły mają charakter ponadpodstawowych, skoro jak słusznie zauważa skarżący, po ukończeniu szkoły podstawowej obowiązkowa (i jedynie możliwa obecnie) jest nauka w gimnazjum. Otóż, dotyczy to, zdaniem Sadu, szkół w których nauka rozpoczynała się bezpośrednio po ukończeniu ośmioletniej niegdyś szkoły podstawowej (licea, szkoły zawodowe, technika, dostępne dla uczniów po ukończeniu zarówno liceów jak i szkół zawodowych). W dacie tworzenia ustawy (listopad 2003) system oświaty funkcjonował również w tej postaci (szczątkowo zaś funkcjonuje i obecnie – pięcioletnie technika po "dawnej" szkole podstawowej oraz technika trzyletnie po szkołach zawodowych). Tylko w stosunku do tych szkół można zatem operować pojęciem "szkoły ponadpodstawowe"; pojęciem, którego nie używa zresztą ustawa z dnia 7.września 1991r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz.U. Nr 256 z 2004r., poz. 2572) w jej brzmieniu, obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. (art. 2 : system oświaty obejmuje szkoły: a) podstawowe, w tym: specjalne, integracyjne, z oddziałami integracyjnymi i sportowymi, sportowe i mistrzostwa sportowego, b) gimnazja, w tym: specjalne, integracyjne, z oddziałami integracyjnymi, dwujęzycznymi, sportowymi i przysposabiającymi do pracy, sportowe i mistrzostwa sportowego, c) ponadgimnazjalne, w tym: specjalne, integracyjne, z oddziałami integracyjnymi, dwujęzycznymi i sportowymi, sportowe, mistrzostwa sportowego, rolnicze i leśne, d) artystyczne). Dodatkowo, wskazać należy, iż po myśli art. 17 ust. 1. ustawy o systemie oświaty, sieć publicznych szkół powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego (tj. obowiązku nauki w szkole podstawowej i gimnazjum), przy czym droga dziecka z domu do szkoły nie może przekraczać: 1) 3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych; 2) 4 km - w przypadku uczniów klas V i VI szkół podstawowych oraz uczniów gimnazjów. (ust.2) Jeżeli zaś droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka, przekracza wskazane wyżej odległości, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej. (ust.3) Regulacja powyższa potwierdza zatem prawidłowość dokonanej wykładni art.15 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro bowiem obowiązkiem gminy jest zorganizowanie sieci szkół (podstawowych i gimnazjów) w określony wyżej sposób albo też zapewnienie bezpłatnego transportu dzieci lub też zwrotu kosztów przejazdu do szkół (refundacja pełna, nie zaś ryczałtowa), nieracjonalne byłoby nakładanie na gminy obowiązku równoczesnego wypłacania dodatków z tytułu podjęcia nauki w tychże szkołach, jeżeli znajdują się poza miejscem zamieszkania dziecka. Na marginesie już jedynie podnieść należy, iż dzieci skarżącego uczęszczają do gimnazjum, oddalonego od ich miejsca zamieszkania o 4 km, zatem w odległości nie przekraczającej wymaganej przez cytowany art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Biorąc powyższe pod uwagę, wobec tego, iż zaskarżona decyzja prawa obowiązującego nie narusza, na podstawie art. 151 p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi, wobec braku podstaw do jej uwzględnienia.