II SA/Łd 7/14

Dnia 21 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2014 roku sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...], nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącej A Spółki Akcyjnej w N. kwotę 1600 (jeden tysiąc sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...]r., Nr [...], po rozpoznaniu odwołania "A." Spółki Akcyjnej z siedzibą w N., utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...]r., Nr [...] w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...]r. orzekł o wymierzeniu "A." Spółce Akcyjnej z siedzibą w N. kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów za 2009r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 37 ust. 1 i 3, art. 79c ust. 3 oraz art. 79d ust. 3, 4 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz. U. z 2010r. Nr 185, poz. 1243, zwanej dalej "ustawą o odpadach"). W uzasadnieniu decyzji organ orzekający stwierdził, że przedmiotowe zestawienie za 2009r. wpłynęło do Urzędu Marszałkowskiego dnia 6 kwietnia 2010r., gdy tymczasem zgodnie z art. 37 ust. 3 ustawy powinno być złożone do 31 marca 2010r. W odwołaniu od tej decyzji "A." Spółka Akcyjna z siedzibą w N. wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania podnosząc, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 319 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie oraz art. 37 ust. 1 i 3, art. 79c ust. 3, art. 79d ust. 3, 4 i 5 ustawy o odpadach poprzez ich błędne zastosowanie w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż posiadacz odpadów jest zobowiązany do prowadzenia ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z przyjętym katalogiem odpadów i listą odpadów niebezpiecznych (art. 36 ust. 1 ustawy o odpadach). Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 i 3 ustawy o odpadach, posiadacz odpadów jest zobowiązany sporządzić na formularzu zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów. Zbiorcze zestawienie danych, posiadacz odpadów jest obowiązany przekazać marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce wytwarzania, zbierania, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w terminie do końca pierwszego kwartału. Jeżeli posiadacz odpadów, będąc zobowiązanym do prowadzenia sporządzenia i przekazywania zbiorczego zestawienia danych, nie wykonuje tego obowiązku albo wykonuje go nieterminowo podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł (art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach). W sprawie nie ulega wątpliwości, iż strona odwołująca się zrealizowała obowiązek złożenia zbiorczego zestawienia danych o odpadach za rok 2009 z uchybieniem terminu. Przepisy ustawy o odpadach co do obowiązku wymierzenia kary za nieterminowe złożenie sprawozdania nie mają charakteru uznaniowego i nie uzależniają jej wymierzenia ani od powodów uchybienia terminowi ani też od okresu spóźnienia w złożeniu sprawozdania. W skardze do sądu administracyjnego "A." Spółka Akcyjna z siedzibą w N. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu autor skargi podniósł, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 2 w zw. z art. 8 Konstytucji poprzez niezastosowanie reguły przewidzianej w tym przepisie, art. 32 ust. 1 w zw. z art. 8 Konstytucji poprzez naruszenie zasady równego traktowania podmiotów wobec prawa przez władze publiczne, art. 319 ustawy Prawo Ochrony Środowiska poprzez jego niezastosowanie oraz art. 37 ust. 1 i 3, art. 79c ust. 3, art. 79d ust. 3, 4 i 5 ustawy o odpadach poprzez ich błędne zastosowanie w sprawie. Organ nie rozważył wszechstronnie zaistniałej sytuacji faktycznej oraz dokonał błędnej i nielogicznej wykładni prawnej wskazanych przepisów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2011r. sąd zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w związku z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 79c ust. 3 w zw. z art. 79d ust. 3 ustawy o odpadach. Postanowieniem z dnia 3 stycznia 2014r. sąd podjął zawieszone postępowanie w sprawie. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 15 października 2013r., sygn. akt P 26/11 (Dz. U. z 2013r. poz. 1426) orzekł, że art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach, w brzmieniu obowiązującym od 12 marca 2010r. do 19 lipca 2011r. przez to, że przewiduje niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny orzekł również, że art. 79c ust. 3 w związku z art. 79d ust. 3 ustawy o odpadach jest zgodny z art. 2 w związku z art. 42 ust. 2 i 3 oraz art. 184 Konstytucji i umorzył postępowanie w pozostałym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja o wymierzeniu stronie skarżącej kary grzywny za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów za 2009r. Materialno–prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach. Badając zgodność powyższej normy z przepisami Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny uznał, że konstruując elementy kwestionowanej sankcji ustawodawca przekroczył konstytucyjne granice proporcjonalności regulacji sankcji administracyjnych. Zbytnia dolegliwość kary wynika ze szczególnie nadmiernej kumulacji kilku elementów sankcji, które rozpatrywane oddzielnie nie przemawiają jeszcze za niekonstytucyjnością przepisu. Sama kara pieniężna w wysokości 10.000 zł, zdaniem Trybunału, nie stanowi również argumentu na rzecz naruszenia art. 2 Konstytucji, jeśli jednocześnie obowiązywałby mechanizm uprzedniego wezwania lub ponaglenia przedsiębiorcy do terminowego wykonania ustawowego obowiązku. Podobnie automatyzm nakładanej kary nie świadczy na rzecz jej niekonstytucyjności, jeżeli obowiązywałby mechanizm miarkowania jej wysokości ze względu na okoliczności sprawy przez organ administracji podlegający kontroli sądu administracyjnego. Jednakże takiej regulacji zabrakło w przepisach ustawy o odpadach w części dotyczącej kar pieniężnych. Ponadto należy wskazać, iż ustawą z dnia 28 kwietnia 2011r. o zmianie ustawy o odpadach (Dz. U. Nr 138, poz. 809), która weszła w życie z dniem 20 lipca 2011r., nadał tej normie prawnej nową treść przewidującą karę pieniężną w wysokości 500 zł za nieprzekazanie przez posiadacza odpadów, wbrew obowiązkowi określonemu w art. 37 ust. 3, zbiorczego zestawienia danych. Ustawa nowelizująca dodała przy tym nowe jednostki redakcyjne przewidujące karę pieniężną w wysokości 2.000 zł za nieprzekazanie zbiorczego zestawienia danych w terminie określonym w decyzji wydanej na podstawie art. 79d ust. 3a (ust. 4), a nadto możliwość wymierzenia kary pieniężnej wielokrotnie, z tym, że łączna wysokość kar pieniężnych za dany rok kalendarzowy nie może przekroczyć 10.000 zł (ust. 5). Mając to na względzie należy stwierdzić, że stosownie do art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą, są ostateczne i wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, chyba że Trybunał określi inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, co w przypadku wyroku z dnia 15 października 2013r. nie miało miejsca. Oznacza to tym samym, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały na podstawie przepisu ustawy uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny (niezgodny z art. 2 Konstytucji). Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego wydane zostało prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji). Podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, na podstawie którego została wydana decyzja, przewiduje art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Okoliczność tę należy uwzględnić w trakcie sądowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. stwarza podstawę do uchylenia kontrolowanego aktu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Dodać trzeba, że nie ma znaczenia dla wyniku postępowania sądowego, że – jak już zauważono – z dniem 20 lipca 2011r. przepis art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach został zmieniony. Sądy administracyjne dokonują bowiem kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie orzekania przez organy administracji, zaskarżona decyzja wydana zaś została w dniu [...]r. Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił kontrolowane decyzje, orzekając jak w punkcie pierwszym wyroku, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" przy zastosowaniu art. 135 p.p.s.a. W punkcie drugim wyroku sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd postanowił jak w punkcie drugim wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę będzie miał na uwadze organ administracji, że w dniu 14 grudnia 2012r. uchwalona została nowa ustawa o odpadach (Dz. U. z 2013r., poz. 21), która z chwilą jej wejścia w życie uchyliła ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach. Jednakże międzyczasowy przepis art. 246 tej ustawy stanowi, że w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu, z zastrzeżeniem art. 237. m.ch.