II SA/Łd 70/05

Dnia 14 czerwca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. II SA/Łd 70/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 200 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) i art. 104 k.p.a. Prezydent Miasta Ł. odmówił stwierdzenia nabycia z dniem 5 grudnia 1990 r. przez A w Ł. - Przedsiębiorstwo Państwowe prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Gminy Miasto Ł. położonego w Ł. przy ul. A, oznaczonego w ewidencji gruntów w obrębie geodezyjnym [...] jako działki nr 180/15 i 180/17 o łącznej powierzchni 51.298 m2, dla których w Sądzie Rejonowym dla Ł. – Ś. w Ł., w XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych jest prowadzona KW Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że Prezydent Miasta Ł. decyzją Nr [...] z dnia [...] odmówił stwierdzenia nabycia z dniem 5 grudnia 1990 r. przez ww. Przedsiębiorstwo prawa użytkowania wieczystego opisanych nieruchomości. Odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożył B w Ł. S.A. zarzucając decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 200 w związku z art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Ponadto, powołując się na przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach, strona skarżąca wskazała, że przedmiotowy teren musiał być w użytkowaniu jego poprzednika prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że do wydania prawidłowej decyzji niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu wyjaśnienia występujących w tej sprawie wątpliwości dotyczących kwestii istnienia prawa zarządu A w Ł. do przedmiotowych nieruchomości. W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] B w Ł. S.A. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. przepisów art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) w związku z art. 206 tej ustawy i § 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie bądź użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120) oraz niezgodność ustaleń w toku postępowania ze stanem faktycznym w sprawie. Decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 7 i art. 75 k.p.a., art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 534 z późn. zm.), § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie (Dz.U Nr 23, poz. 120 z późn. zm.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła Gmina Ł. Zarzuciła wydanej decyzji rażące naruszenie prawa, tj. przepisów k.p.a., a w szczególności art. 7, art. 75 § 1 i art. 80 oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Gminy Ł., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. błędnie oceniło materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, które bezspornie potwierdziły o braku przesłanek do uwzględnienia wniosku B w Ł. S.A. Gmina Ł. podkreśliła, że organ nie może wyprowadzać własnych wniosków ocennych na podstawie domniemania, jeśli nie wynika to z faktów; taka bowiem ocena nosi cechy dowolności (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 696/97). Zdaniem strony skarżącej brak było podstaw prawnych do uchylenia decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż organ I instancji w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy może jedynie wydać ponownie decyzję odmawiającą uwłaszczenia. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. ogranicza prawa właścicielskie Gminy Miasto Ł. w swobodnym dysponowaniu swoimi nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej odrzucenie. Organ odwoławczy wskazał, że kwestia dopuszczalności zaskarżania aktów administracyjnych wiąże się z konstytucyjnym prawem do sądu (art. 45 i 77 ust. 2 Konstytucji RP). Wiadomo, że każdy ma prawo do rozpatrzenia sprawy przez sąd, a ustawa nie może nikomu zamykać drogi do dochodzenia jego praw konstytucyjnych. Nie ulega wątpliwości, iż podmiotem uprawnionym do przedstawienia sprawy sądowi jest w każdym wypadku jednostka. Jednocześnie przyjmuje się, iż także osoby prawne mogą dochodzić swoich praw przed sądem, o ile mogą być one podmiotami praw konstytucyjnych. Nie w każdym jednak wypadku. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ugruntował się pogląd, że skarga konstytucyjna, będąca kwalifikowaną odmianą konstytucyjnego prawa do sądu (środki te należą do tej samej kategorii środków gwarancyjnych) "przysługuje podmiotom prywatnoprawnym, w sytuacji gdy prawa tych podmiotów są naruszane przez działanie podmiotów prawa publicznego. W zasadzie skarga konstytucyjna nie ma natomiast na celu ochrony praw podmiotów publicznoprawnych, nawet gdy prawa te mają charakter konstytucyjny. Skarga konstytucyjna gminy mogłaby być merytorycznie rozpoznana jedynie w sytuacji, gdy gmina mogłaby być traktowana w sposób zbliżony do podmiotów prawa prywatnego" (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2002 r. Ts 67/02, OTK-B z 2002 r., Nr 3, poz. 231). W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie Gmina Ł. nie występuje jako podmiot prawa prywatnego, który dochodzi swych praw przed sądem, lecz jako podmiot prawa publicznego - którego organy działały w sprawie jako organy I instancji. To zaś przesądza o niedopuszczalności skargi Gminy Ł. na decyzję Kolegium Odwoławczego. Pogląd powyższy jest bezsporny także w świetle orzecznictwa NSA. W uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. (sygn. akt OPS 1/03, dotychczas niepublikowana) wyrażono pogląd, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Widać z tego niezbicie, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Fakt orzekania w postępowaniu administracyjnym w I instancji przez organ Gminy Ł. wyklucza istnienie interesu prawnego tej Gminy w skarżeniu decyzji organu odwoławczego do sądu administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stanęło na stanowisku, że Gmina Ł. nie ma legitymacji do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego. Nie budzi wątpliwości, iż w tej sprawie legitymację do zaskarżenia decyzji Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego mają wyłącznie strony tego postępowania - osoba prawna, której działający w I instancji organ Gminy Ł. wydał decyzję o odmowie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Organ odwoławczy powołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w postanowieniu dnia 15 października 1990 r., SA/Wr 990/90 (ONSA w 1990 r., Nr 4, poz. 7), w którym stwierdzono, że bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydaje wójt tej gminy; ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnieni do zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego. Podkreślono, że pojęcie strony definiują art. 28 i 29 k.p.a., z których wynika, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ powołany z mocy prawa do wydawania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem. Organ taki ma bowiem obowiązek wydania decyzji zgodnej z prawem niezależnie od tego, czy pozostaje ze stroną w stosunkach uzależnionych od treści decyzji. W roli tego organu nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw i obowiązków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Podstawową kwestią jaką należy rozstrzygnąć w niniejszej sprawie jest zbadanie uprawnienia Gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia ma znaczenie o tyle, że tylko przyznanie takiej legitymacji Gminie umożliwia Sądowi merytoryczne zbadanie sprawy. Jest to również najdalej idący wniosek organu administracji – jak wskazano wyżej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o odrzucenie skargi. W doktrynie i orzecznictwie brak jest jednolitego stanowiska w zakresie dopuszczalności wnoszenia skargi przez gminę w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie w I instancji wydawane jest przez organ gminy. Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do poglądu wyrażonego w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 15 października 1990 r. sygn. akt SA/Wr 990/90 (ONSA z 1990 r., Nr 4, poz. 7). Zgodnie z przedstawionym tam poglądem, bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydaje wójt tej gminy; ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnieni do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego. Podkreślono, że w roli tego organu nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek, także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony. Pogląd ten zasługuje na aprobatę także w obecnym stanie prawnym. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę stoi na stanowisko, że odmienne stanowisko prowadziłoby do powstania paradoksalnych konsekwencji proceduralnych. Straciłyby znaczenie przepisy różnicujące wszczęcie postępowania na wniosek i z urzędu. Jako skrajny wniosek należy założyć powstanie sytuacji, w której organ I instancji, po wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie i późniejszym stwierdzeniu, że rozstrzygnięcie narusza jej prawny interes w sprawie, wnosi odwołanie od tegoż rozstrzygnięcia. Sytuacja taka w sposób oczywisty naruszałaby zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i jako taka jest niedopuszczalna. W wyroku z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczana przepisami prawa pozytywnego. Może być ona jako osoba prawna stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Przepisy ustawy mogą jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego powierzyć rolę organu administracji publicznej, o którym mowa w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. W takiej sytuacji zadaniem organu będzie "obrona" interesów jednostki samorządu terytorialnego, ale w formach przewidzianych dla organu prowadzącego postępowania administracyjne. Innymi słowy powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, a więc również sądowoadministracyjnego. Nie ma tu znaczenia, czy powierzenie właściwości do orzekania nastąpiło na mocy ustawy czy porozumienia. Stosownie do treści art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 z późn. zm.), w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z 1991 r. ze zmianami), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Na mocy tego unormowania organ gminy uzyskuje kompetencje do kształtowania stosunków cywilnoprawnych, których jedną ze stron jest właśnie gmina organu wydającego decyzję w sprawie. To z kolei włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jak osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego rozumianego jako interes osoby prawnej. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której gmina zajmuje różną pozycję w postępowaniu – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – zależnie od etapu załatwiania sprawy w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Warto również podkreślić, że postępowanie sądowoadministracyjne, podobnie jak każde sporne postępowanie sądowe, nie może zostać wszczęte z urzędu przez sam sąd administracyjny. Nie może również zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji, przykładowo przez organ wyższego stopnia. Organy te nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (por. T.Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne. Warszawa 1996, s.103), a zatem - postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny. Podkreślenie wymaga, że w ocenie składu orzekającego, istnieje niewątpliwie potrzeba zapewnienia jednostce samorządu terytorialnego możliwości ochrony swoich uprawnień, chociażby w takiej sytuacja, jaka pojawiła się w niniejszej sprawie. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, nie może to się odbywać z naruszeniem reguł, o których wyżej mowa. W postępowaniu przed sądem administracyjnym spór nie może się toczyć pomiędzy organami rozstrzygającymi sprawę w procesie administracyjnym. Z tych względów należało uznać, że skarga wniesiona przez Gminę Ł. w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. Zwalnia to Sąd od obowiązku dokonania merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak postanowieniu.