II SA/Łd 700/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA: Ewa Markiewicz (spr.), Sędziowie: del. NSA: Zygmunt Zgierski, WSA: Jolanta Rosińska, Protokolant asystent sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. Spółka Akcyjna w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...], Nr [...]; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. Spółka Akcyjna w P. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku ,,A" S.A. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Wojewody [...] z dnia [...], Nr[...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...], Nr [...] w sprawie odmowy zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia dla strony skarżącej, na budowę budynku stacji paliw z przyłączami wod. – kan. i energetycznymi na terenie stacji paliw ,,A" w P. przy ulicy A. (działka o nr ewid. 603/1). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że w tej sprawie nałożony został na inwestora (odrębnym postanowieniem), obowiązek uzupełnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, o prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ orzekający wyjaśnił, co oznacza ( w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane z r. 1994), prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz wskazał, że odwołujący się, protokołem zdawczo – odbiorczym, spisanym w dniu 3 czerwca 1971 roku, otrzymał w użytkowanie nieruchomość przy zbiegu ulic A. i B. a przedmiotem przekazania była część niezabudowana nieruchomości państwowej. Organ odwoławczy wskazał, że użytkowanie (art. 244 § 1 kc), jest ograniczonym prawem rzeczowym, polegającym na korzystaniu z rzeczy stanowiącej własność innej osoby. Organ administracyjny powołał wskazany wyrok NSA z r. 1987, w którym stwierdzono, że warunek wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością, należy uznać za spełniony i jeżeli inwestor uzyska zgodę właściciela nieruchomości na budowę przedmiotowego obiektu. Skarb Państwa, na terenie Powiatu Grodzkiego P., reprezentuje Starosta Powiatowy, jako organ administracji rządowej. Organ odwoławczy podał też, że w wypadku, gdy inwestor uzyska prawo do dysponowania przedmiotową działką, na cele budowlane, w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, może ponownie wystąpić do organu I instancji z wnioskiem o pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku. W skardze wniesionej na wymienioną decyzję organu drugiej instancji, do Naczelnego Sądu Administracyjnego ,,A" S.A. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, zaskarżając naruszenie prawa materialnego (art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy – Prawo budowlane z r. 1994) oraz procesowego (art. 6, 7, 8 i 77 kpa) m.in. poprzez nie uwzględnienie prowadzonego przez organ postępowania w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki nr 603/1. W uzasadnieniu skargi wskazano, że faktycznie sporna nieruchomość była w zarządzie strony skarżącej, przy czym grunty Skarbu Państwa, będące w dniu wejścia w życie w zarządzie państwowych osób prawnych, stają się z dniem 5 grudnia 1990 r., z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego, a decyzję potwierdzającą nabycie prawa użytkowania wieczystego, wydaje wojewoda. Strona skarżąca podniosła, że toczy się postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji potwierdzającej nabycie z dniem 5 grudnia 1990 roku, prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, a postępowanie to zostało zawieszone do czasu rozpoznania przez Sąd Administracyjny skargi byłych właścicieli tej nieruchomości na decyzję odmawiającą im zwrotu tej nieruchomości. Zawieszając postępowanie z tych przyczyn, organ potwierdził, że przeszkodą do wydania decyzji uwłaszczeniowej jest wyłącznie brak ustalenia, czy nie narusza prawa osób trzecich, a nie brak posiadania prawa zarządu do nieruchomości. Dodatkowo strona skarżąca podniosła, że nawet przyjmując posiadanie przez stronę skarżącą ograniczonego prawa rzeczowego – użytkowania, to odmowa wydania pozwolenia z powodu braku zgody właściciela, jest bezpodstawna w świetle uregulowań z Kodeksu Cywilnego i Prawa budowlanego, które w art. 3 pkt 11 stanowi, że przez prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć także tytuł prawny wynikający z ograniczonego prawa rzeczowego. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i wywiódł, jak w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 30 grudnia 2003 roku, I. S. i A. S. (następcy prawni poprzednich właścicieli spornej nieruchomości) złożyły oświadczenie, że przystępują do sprawy niniejszej, na prawach strony. Podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 23 stycznia 2004 roku, pełnomocnik strony skarżącej, wyjaśnia że nie zostało jeszcze zakończone postępowanie administracyjne w przedmiocie uwłaszczenia strony skarżącej na przedmiotowej działce. Uczestniczka postępowania na prawach strony A. S. wyjaśniła przed Sądem, że został złożony w dniu 5 stycznia 2004 roku wniosek (I. i A. S.) o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji z roku 1971, dotyczącej przekazania stronie skarżącej w odpłatne użytkowanie przedmiotowej nieruchomości, jak również toczy się postępowanie przed Sądem administracyjnym w Łodzi (z ich skargi) w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji szczegółowej inwestycji na terenie, w skład którego wchodziła przedmiotowa działka (sprawa II SA/Łd 147/02). Wyjaśnia także, iż uczestniczki postępowania złożyły wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2001 roku, a wniosek ten wpłynął do Sądu w dniu 30 grudnia 2003 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W sprawie niniejszej jest bezsporne, że strona skarżąca złożyła wniosek do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo użytkowania wieczystego ( w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.). Postępowanie administracyjne, prowadzone w tym przedmiocie przez Wojewodę[...], zostało (postanowieniem z dnia [...], Nr[...]) zawieszone przez organ orzekający, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, bowiem wówczas nie zostało jeszcze zakończone postępowanie sądowo – administracyjne ze skargi następców prawnych poprzednich właścicieli przedmiotowej nieruchomości, na decyzję Wojewody [...] o odmowie zwrotu działki nr 603/1. W ocenie organu orzekającego, wydanie decyzji uwłaszczeniowej, uzależnione jest od wyroku Sądu Administracyjnego w sprawie dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Dodać należy, iż wyrokiem z dnia 29 czerwca 2001 roku, Sygn. akt II SA/Łd 19/98, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi Wydział II, oddalił skargę I. S., K. S. – P. i M. Ł. na wskazaną decyzję Wojewody [...] z dnia[...], Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Jak to zostało ustalone w toku rozprawy przed Sądem administracyjnym w dniu 23 stycznia 2004 roku, uczestniczki postępowania złożyły także wniosek o wznowienie postępowania sądowego, zakończonego wydaniem wskazanego prawomocnego wyroku z dnia 29 czerwca 2001 roku. W tych okolicznościach sprawy niniejszej należało w pierwszej kolejności wyjaśnić, że o zagadnieniach prejudycjalnych rozstrzyga samodzielnie organ, który wydaje rozstrzygnięcie zależne od takiego zagadnienia, w tym zarówno sąd, jak i organ administracji. Natomiast w myśl art. 97 § 1 pkt 4 kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie administracyjne jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji nie będzie możliwe. Chodzi tu zatem o sytuację, gdy kwestia prejudycjalna jest wątpliwa i dla jej wyjaśnienia niezbędne jest przeprowadzenie postępowania przed właściwym organem lub sądem (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 1983 r., I SA 481/83; ONSA 1983, z. 3, poz. 65 z glosą B. Adamiak; PiP 1984, z. 4, s.146). Jest też niewątpliwe, że art. 97 § 1 pkt 4 kpa reguluje kwestie możliwości zawieszania toczącego się postępowania (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1983 r., SA/Lu 45/83; GAP 1986, z. 12, s. 46). Trzeba też wskazać, że w art. 97 § 1 kpa przewidziane są cztery sytuacje, w których obligatoryjne jest zawieszenie z urzędu postępowania administracyjnego z powodu zdarzeń eliminujących możliwość dalszego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy. Przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 kpa sytuacja polega na bezwzględnym uzależnieniu rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji "od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd" (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1993 r., II SA 1678/92; ONSA 1994, z. 2, poz. 55). Z powyższego wynika, że w przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić postępowanie. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy zaś rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (tzn. w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło) należy ze względu na jego przedmiot, do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jest to poza tym zagadnienie otwarte, to jest nie było przedtem (element stosunku czasowego) prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności, mające znaczenie prawne (por. B. Graczyk: O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym. Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego; Nauki Humanistyczno – Społeczne; seria I, Nr 38 z 1965 r., s. 91; 92). Zgodzić się też należy z poglądem, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku; 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Bezsporne jest również, że organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s. 419 – 420). W przypadku wystąpienia łącznie wymienionych trzech przesłanek, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić postępowanie, a tego rodzaju sytuacja wystąpiła w sprawie niniejszej, co oznacza, że decyzje organów obydwu instancji, zostały podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tylko w sytuacji gdy wystąpią przesłanki, wymienione w akt 100 § 2 kpa, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. Z kolei, jeśli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2 kpa), jest to ustawowa przesłanka obligująca organ administrujący, do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 7 kpa). W sprawie niniejszej odmowę udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu uzasadniono brakiem wykazania przez inwestora, prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), przy czym organ administracji pierwszej instancji stwierdził wprost w uzasadnieniu decyzji z dnia[...], że "sprawa tytułu prawnego dla ,,A" SA do nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę jest w toku". Skoro zatem do dnia wydania decyzji w sprawie niniejszej, nie zakończono rozstrzygnięciem co do istoty, postępowania w przedmiocie uwłaszczenia strony skarżącej (w formie uzyskania prawa użytkowania wieczystego) na projektowanym do zainwestowania gruncie, skutecznie tamowało to możliwość podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, złożonego przez stronę skarżącą. Odnosząc się natomiast do treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, zaskarżonej w sprawie niniejszej, warto wyjaśnić, ze zgodnie z art. 200 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, w sprawach stwierdzenia nabycia z mocy prawa, prawa użytkowania wieczystego gruntów przez osoby prawne, przede wszystkim niezbędne jest wykazanie, że grunty te były w zarządzie danej osoby prawnej (w dniu 5 grudnia 1990 roku). Jeśli więc w postępowaniu w tym zakresie nie zostało wydane orzeczenie co do istoty, przedwczesne byłoby rozstrzyganie w przedmiocie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę (złożonego przez stronę, ubiegającą się o potwierdzenie jej prawa wieczystego użytkowania na gruncie proponowanym do zabudowy) danego obiektu na tej właśnie nieruchomości, bez względu na to, czy byłoby to załatwienie sprawy zgodne czy też niezgodne z wnioskiem strony. Bez ostatecznego rozstrzygnięcia tego zagadnienia prejudycjalnego, nie można było zatem również odmówić udzielenia stronie skarżącej pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu (z powołaniem się na brak tytułu prawnego inwestora do terenu), co oznacza, że orzeczenie zaskarżone oraz poprzedzające je orzeczenie pierwszoinstancyjne, zostały wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Już tylko dodatkowo trzeba wskazać, że wobec wszczęcia innych postępowań administracyjnych oraz sądowych, organ orzekający w zakresie pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu z wniosku strony skarżącej powinien rozważyć, czy także rozstrzygnięcia w tych postępowaniach, będą miały wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na budowę w sprawie niniejszej. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i art. 200 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1278) oraz art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.