II SA/Łd 700/04

Dnia 5 kwietnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Asesor WSA Ewa Alberciak, Protokolant Referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2005 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3/ zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz A Spółka z o.o. w W. kwotę 755 (siedemset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Łd 700/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...], znak [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał A sp. z o.o. w W., rozbiórkę stacji telefonii komórkowej [...], [...] z wieżą telekomunikacyjną, kontenerem technologicznym oraz przyłączem energetycznym, zrealizowanej na nieruchomości położonej w S. przy ul. A 11 na działce nr 76. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że decyzją Nr [...] z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości decyzję Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiotowej sprawie i przekazał sprawę do rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania określonego w art. 51 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego. Uwzględniając powyższe, decyzją Nr [...] z dnia [...] znak: [...] nakazano A wystąpić niezwłocznie do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł. o zajęcie stanowiska odnośnie zrealizowanych w liniach rozgraniczających drogi obiektów stacji bazowej telefonii komórkowej oraz wystąpić do Burmistrza Gminy i Miasta S. o zajęcie stanowiska w aspekcie zgodności zrealizowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przedstawić organowi prowadzącemu postępowanie stanowiska, o których mowa wyżej w terminie do dnia 30 września 2003 r. Zdaniem organu obowiązek ten nie został przez A wykonany. Przedstawiona przezeń opinia zawarta w piśmie z dnia 26 września 2003r. informuje, że w pasie drogowym "...mogą być wznoszone jedynie tymczasowe konstrukcje budowlane". Inwestycja A nie dotyczy zaś budowli tymczasowej, co wynikało także z pisma WZD w Ł. z dnia 16 marca 2003 r. L.dz. [...]. Z opinii Burmistrza Gminy i Miasta S. zawartej w piśmie z dnia 22 września 2003 r. znak: [...] wynika zaś jednoznacznie, że zrealizowana stacja bazowa jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i na jej dalsze funkcjonowanie organ ten zgody nie wyraża. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. jest to okoliczność wystarczająca do zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego i nakazania rozbiórki. W odwołaniu od powyższej decyzji A wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania I instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem odwołującej się spółki zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Pełnomocnik A wskazał, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 daje podstawę do nałożenia na inwestora wyłącznie obowiązku wykonania czynności technicznych. Stanowiska organów administracji są bowiem uzyskiwane wyłącznie w trybie obowiązujących przepisów, w szczególności kodeksu postępowania administracyjnego. Opinia Burmistrza wyrażona w piśmie z dnia 22 września 2003 r. nie wywołuje i nie może wywoływać żadnych skutków prawnych, gdyż burmistrz wydawał pozytywną opinię w zakresie zgodności inwestycji z warunkami zagospodarowania terenu w 2002r. Organ I instancji zdaniem skarżącego w ogóle nie wyjaśnił, jakie czynności są wymagane do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem i jakie znaczenie w tej kwestii ma uzgodnienie z Zarządem Dróg Wojewódzkich. Odwołujący podniósł również zarzut, że najpóźniej z dniem 31 grudnia 2003 r. traci moc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla Miasta i Gminy S.. Zatem twierdzenie, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest niezgodna z ustaleniami tego planu narusza art. 8 k.p.a. W ocenie inwestora, w przedmiotowej sprawie nie może być pomijany art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), w którym ustawodawca złagodził przepisy dotyczące rozbiórki obiektów budowlanych, wybudowanych - przed dniem wejścia w życie ustawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej nakazu rozbiórki oraz uchylił podstawę prawną rozstrzygnięcia i orzekł na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że wobec wycofania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, sprawa przedmiotowej budowy przekazana została zgodnie z właściwością do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z.. W wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego, organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] Nr [...]. Od decyzji tej żadna ze stron nie wniosła odwołania, a zatem decyzja stała się ostateczna, a obowiązek wymagalny. W wyznaczonym terminie strona zobowiązana nie wykonała nałożonego obowiązku i z tego względu organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] W trakcie postępowania odwoławczego, prowadząc postępowanie z wniosku inwestora Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] Nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego jest sprawa wywiązania się inwestora z obowiązków nałożonych wyżej powołaną ostateczną decyzją z dnia [...] Nr [...]. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., z ustaleń I instancji wynika bezspornie, że inwestor nie wykonał nałożonych na niego obowiązków. Słusznie zatem, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji decyzją z dnia [...] nakazał inwestorowi rozbiórkę przedmiotowego obiektu na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Natomiast zdaniem organu odwoławczego należało skorygować podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazaną w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., bowiem z dniem 31 maja 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93 poz. 888). Przedmiotowe rozstrzygnięcie aktualnie odpowiada treści art. 51 ust. 3 pkt 2 znowelizowanej ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Należało zatem skorygować odpowiednio podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, bez wpływu pozostają argumenty podnoszone w odwołaniu, które w istocie kwestionują prawidłowość decyzji z dnia [...] Nr [...], która była badana w trybie nadzwyczajnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A wniosła o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] Zaskarżonej decyzji pełnomocnik inwestora zarzucił naruszenie: przepisu art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003, Nr 207, poz. 2016 ze zm.) poprzez przyjęcie, że przepis ten może stanowić w sprawie samodzielną podstawę prawną do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego; przepisu art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez pominięcie, że odpowiednie stosowanie art. 51 ust. 3 tej ustawy może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy; przepisu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, czy roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w innych przepisach (art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane); przepisu art. 35 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 200, poz. 1953), poprzez pominięcie, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw, aby Zarząd Dróg Miejskich w Ł. zajmował stanowisko odnośnie realizowanych w liniach rozgraniczających drogi obiektów stacji bazowej telefonii komórkowej; przepisu art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez pominięcie, że ze względu na utratę mocy obowiązującej przez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r., brak jest podstaw do badania, czy zrealizowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy S.; przepisu art. 51 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 poprzez nieuwzględnienie, że nakazanie rozbiórki może dotyczyć tylko części robót budowlanych. Pełnomocnik inwestora wskazał, że najprawdopodobniej w sprawie mogło chodzić o zastosowanie art. 51 ust. 3 pkt 2 w zw. z ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Gdyby tak było, organy obu instancji pominęły, że warunkiem zastosowania tej podstawy prawnej jest, aby roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 prawa budowlanego. Skarżący zarzucił, że w toku postępowania nie została udowodniona okoliczność istotnych odstępstw od warunków projektu. W szczególności nie wykazały jej oględziny dokonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., przeprowadzone w dniu 9 października 2002 r. W ich toku stwierdzono, że wieża została posadowiona 80 cm bliżej jezdni, niż wynikało to z projektu. Nie wiadomo, dlaczego taką lokalizację organ administracji uznał za istotne odstępstwo, skoro nie zakwestionowano takiej lokalizacji w dniu 13 listopada 2001 r. - a więc sześć dni po rozpoczęciu robót budowlanych –gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. dokonał oględzin placu budowy. W tym czasie stan zaawansowania prac oraz dokumentacja umożliwiły ustalenie, czy roboty budowlane są zgodne z pozwoleniem na budowę, czy też są one prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Po dokonanych oględzinach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyraził zgodę na wznowienie robót budowlanych, a jedynym uchybieniem, jakie stwierdził, było zbyt niskie usytuowanie tablicy informacyjnej. Dopiero udowodnienie, że roboty budowlane zostały wykonane w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy uprawniało organ do nałożenia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji nigdy nie nałożył na inwestora obowiązku wykonania takich robót. Wobec powyższego w świetle art. 51 ust. 3 pkt 2 w zw. z ust. 7 ustawy brak podstaw do orzeczenia w sprawie nakazu rozbiórki. Zdaniem inwestora organy obydwu instancji pomijają, że w momencie wydawania nakazu rozbiórki przez organ I instancji, a tym bardziej utrzymania tej decyzji w mocy przez organ II instancji, obowiązki nałożone w decyzji z dnia [...] nie znajdowały oparcia w obowiązujących przepisach, tym samym ich ewentualne wykonanie nie wywoływałoby żadnych skutków prawnych. Skarżący wskazał również, że brak jest podstaw w świetle art. 35 ustawy o drogach publicznych, aby Zarząd Dróg Wojewódzkich w Ł. zajmował stanowisko odnośnie zrealizowanych w liniach rozgraniczających drogi obiektów budowlanych stacji bazowej telefonii komórkowej. W szczególności brak jest podstaw do rozważania, czy wykonana stacja bazowa telefonii komórkowej jest tymczasową konstrukcją budowlaną. Obecna regulacja art. 35 ust. 4 ustawy o drogach publicznych odnosi się wyłącznie do terenów, które w planach zagospodarowania przestrzennego i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego są przeznaczone pod przyszłą budowę dróg. Dla terenu, na którym jest zlokalizowana stacja bazowa plany takie nie obowiązują. Jednocześnie zrealizowany obiekt budowlany spełnia wymogi określone w art. 43 ust. 1 ustawy. Organ II instancji był obowiązany uwzględnić przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Narodowej w S. Nr XV/44/80 z dnia 28 marca 1980 r. utracił moc najpóźniej z dniem 31 grudnia 2003 r. Nie zmienia tego fakt, że decyzja z dnia [...] jest ostateczna. Pełnomocnik inwestora podniósł, że art. 51 ust. 3 pkt 2 w zw. z ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie może być rozpatrywany w oderwaniu od ustawodawstwa obowiązującego w dniu wydawania zaskarżonych decyzji. Nie wiadomo bowiem, jaki skutek dla prowadzonego postępowania miałoby wywierać zajęcie stanowiska przez Burmistrza Gminy i Miasta S. w aspekcie zgodności zrealizowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro plan nie obowiązuje, czy też stanowiska przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Ł., skoro brak do tego podstawy prawnej. Takie rozumowanie prowadzi do rażącego naruszenia art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Organ powołał argumenty tożsame z argumentami zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Podniesione w skardze zarzuty zmierzają w istocie do zakwestionowania ostatecznej decyzji z dnia [...] zobowiązującej inwestora do wykonania określonych w niej obowiązków. Podejmowanie obecnie próby podważenia zasadności nałożenia określonych w niej obowiązków na inwestora nie mogą odnieść skutku w niniejszym postępowaniu. Polemika z zasadnością tego rozstrzygnięcia na obecnym etapie postępowania, gdy decyzja nakładająca obowiązki jest ostateczna, jest bezprzedmiotowa. Nie jest trafny również argument, że przepis art. 51 ust. 3 pkt.2 ustawy prawo budowlane nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie oraz, że mógłby on mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdyby roboty budowlane były wykonywane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 prawa budowlanego. Nie podzielając zarzutów podniesionych w skardze, sąd obowiązany jest do skontrolowania zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice rozpoznania skargi przez sąd są wyznaczone przez kryterium legalności decyzji administracyjnej. Sąd, nie będąc związany granicami skargi, jest związany zakresem rozstrzygnięcia objętego decyzją. Uwzględnienie skargi może zatem nastąpić także ze względu na inne uchybienia niż przytoczone przez stronę skarżącą. Taka decyzja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik postępowania. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 §1 pkt.2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. Sentencja decyzji powinna się składać zatem z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję organu I instancji i określa zakres tego uchylenia (w całości lub w części), zaś w drugiej organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Decyzja organu odwoławczego wydana z powołaniem się na przepis art. 138 § 2 pkt.2 k.p.a. in principio, która nie zawiera tych elementów, w sposób oczywisty narusza prawo. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, przywołując powyższą podstawę prawną w punkcie pierwszym swego rozstrzygnięcia utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uznał zatem, że wydana decyzja jest prawidłowa i nie narusza prawa. Jeśli tak, to podstawę takiego rozstrzygnięcia winien stanowić przepis art. 138 § 1 pkt.1 k.p.a. i na tym rozstrzygnięciu decyzja winna się zakończyć. Tymczasem organ odwoławczy, nie zważając na to, że treść powyższego przepisu jest zakończona spójnikiem "albo", w kolejnym punkcie uchylił podstawę prawną rozstrzygnięcia i orzekł na podstawie art. 51 ust.3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U.04.93.888). Trafnie zwracając uwagę na powołanie przez organ I instancji niewłaściwej podstawy prawnej, organ odwoławczy podjął próbę naprawienia tego stanu nie w uzasadnieniu a w sentencji w sposób, na który uregulowania zawarte w k.p.a. nie pozwalają. Przy podejmowaniu rozstrzygnięcia należy mieć na uwadze, że przepisy art. 138 k.p.a. w sposób precyzyjny określają formę i zakres możliwych rozstrzygnięć. Zaskarżona decyzja z przyczyn innych, niż wskazane w skardze narusza prawo w sposób oczywisty. Nie może zatem się ostać i dlatego na podstawie art. 145 §1 pkt 1c ustawy o p.s.a. sąd orzekł o jej uchyleniu, zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania z mocy art. 200 ustawy o p.s.a.. Stosownie do brzmienia przepisu art. 152 p.s.a. sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia.