II SA/Łd 700/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi A. S. A. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wygaszenia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. S. A. w W. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] , powołując w podstawie prawnej art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 4 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, ze zm.), uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] znak: [...] w sprawie wygaszenia, na wniosek firmy A. S.A. w T. ul. A. [...] , w całości decyzji Starosty [...] z dnia [...] znak: [...] dotyczącej zatwierdzenia "Instrukcji gospodarowania wodą" na piętrzenie wody do celów przeciwpożarowych oraz udzielenia firmie A. S.A. pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wody do celów przeciwpożarowych na jazie żelbetowym zastawkowym na rzece C. km 3+850 jej biegu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W sprawie ustalono, że decyzją z dnia [...] znak: [...] Starostwo Powiatowe w T. zatwierdziło "Instrukcję gospodarowania wodą" i udzieliło A. S.A. w W. pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wody do celów przeciwpożarowych dla potrzeb Zakładu Produkcyjnego w T., ul. A. [...] na rzece C .w km 3+850 jej biegu na istniejącym jazie żelbetowym zastawkowym, na czas określony tj. do 31 marca 2012 r. W marcu 2005 r., w czasie przejścia wód wezbraniowych, uszkodzona została grobla stawowa na stawie [...] zlokalizowanym na rzece C. w T. W wyniku przeprowadzonych rozpraw wodnoprawnych (w dniach [...] i [...]) ustalono, że odpowiedzialnym za naprawę grobli jest A. S.A., który w styczniu 2006 r. złożył w Starostwie dokumentację wykonawczą stanowiącą podstawę wykonania prac naprawy uszkodzonej grobli stawu [...] . W dniu 8 lutego 2006 r. wpłynął do Starostwa wniosek A. S.A. z dnia 6 lutego 2006 r. o wygaszenie pozwolenia wodnoprawnego objętego decyzją z dnia [...] znak: [...] wraz z wyjaśnieniem, że stawidła na stawie [...] są podniesione, co nie powoduje piętrzenia wody. W dniu [...] przeprowadzono kolejną rozprawę wodnoprawną, na której ustalono, że naprawa grobli będzie prowadzona przez A. S.A. według załączonej dokumentacji. Prace zostaną wykonane do 30 kwietnia 2006 r. i firma ta będzie sprawowała nadzór nad obiektem stawowym do czasu naprawienia grobli. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Starosta [...] , powołując w podstawie prawnej przepisy: art. 135 pkt 2, art. 138 i art. 140 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne oraz art. 104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku A. S. A. w W. z dnia [...] o wygaszenie pozwolenia wodnoprawnego orzekł: w punkcie 1) o wygaszeniu w całości decyzji Starostwa Powiatowego w T. z dnia [...] znak: [...] zatwierdzającej "Instrukcję gospodarowania wodą" i udzielającej firmie A. S.A. w W. pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wody do celów przeciwpożarowych dla potrzeb Zakładu Produkcyjnego w T. , ul. A. [...] na istniejącym jazie żelbetowym zastawkowym na rzece C. w km 3+850 jej biegu; w punkcie 2) o obowiązku A. S. A. w W. naprawy uszkodzonej grobli stawowej na stawie [...] w T. według rozwiązań zawartych w dokumentacji projektowej pn: "Naprawa uszkodzonej grobli stawu [...] w T." wyk. przez S. B. w styczniu 2006 r., wymieniając szczegółowo zakres robót; w punkcie 3) o terminie wykonania prac do 30 kwietnia 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na treść przepisów art. 135 pkt 2 oraz art. 138 ust. 1 ustawy prawo wodne oraz przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, w szczególności ustalenia zapadłe podczas kolejnych rozpraw wodnoprawnych, a także zajął stanowisko co do przejęcia Stawu [...] i urządzeń z nim związanych po naprawie grobli stawowej przez Marszałka Województwa [...], reprezentowanego przez Wojewódzki Zakład Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł.. Odwołanie od tej decyzji złożył Wojewódzki Zakład Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł., wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił sprzeczność sentencji zaskarżonej decyzji z jej uzasadnieniem poprzez nie ustalenie w sentencji jednostki odpowiedzialnej za nadzór nad stawem [...] i jazem oraz jednostki zobowiązanej do przejęcia w/w stawu i jazu. W uzasadnieniu odwołania wskazał, iż nie podziela wywodów organu I instancji, iż przejęcie stawu [...] i urządzeń z nim związanych po naprawie grobli stawowej leży w gestii Marszałka Województwa [...], reprezentowanego przez Wojewódzki Zakład Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł.. Przedstawił stanowisko, iż staw S. z urządzeniami są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, do którego stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a tym samym nieruchomości te winny być w gestii właściwego starosty. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], opisaną na wstępie, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podniósł, iż organ I instancji nie wyegzekwował od zakładu uzasadnienia rezygnacji z posiadanego pozwolenia wodnoprawnego i wskazania innego zabezpieczenia wymogów bezpieczeństwa pożarowego zakładu, ani też nie ustalił dalszego celu wykorzystania stawu [...] . Wskazał ponadto na brak analizy i jednoznacznych wyjaśnień szkód spowodowanych przez zakład w środowisku, mimo ustalenia odpowiedzialności za nieprawidłową eksploatację stawu [...] i powstałe szkody w urządzeniu wodnym. Organ II instancji zwrócił też uwagę, iż na roboty budowlane obejmujące naprawę uszkodzonej grobli stawowej i wykonanie kanału obiegowego wymagane jest, zgodnie z art. 122 ustawy prawo wodne, pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzeń wodnych. A organ I instancji nie przeprowadził postępowania w tym zakresie i nie pouczył A. S.A. o obowiązku uzyskania takiego pozwolenia. Zdaniem organu odwoławczego, błędnie w zaskarżonym rozstrzygnięciu połączono kwestię wygaszenia pozwolenia wodnoprawnego z obowiązkiem naprawy uszkodzonej grobli. Należało, w ocenie organu, w pierwszej kolejności rozpatrzeć sprawę szkód i wyegzekwować od zakładu naprawę, co dawałoby mocniejszą gwarancję wykonania nałożonego obowiązku, a następnie rozpatrzyć wniosek o wygaszenie pozwolenia wodnoprawnego z uwzględnieniem uwarunkowań związanych z funkcją zbiornika po wygaszeniu tego pozwolenia (jako zbiornika retencyjnego, wspomagającego ochronę przeciwpowodziową miasta). Skargę na tę decyzję złożył A. S.A. w W. , wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi Spółka odniosła się do argumentacji zaskarżonej decyzji, podnosząc iż w związku z rezygnacją z piętrzenia wody na cele przeciwpożarowe, przepisy prawa wodnego nie zawierają wymogu wskazania innej formy zabezpieczenia przeciwpożarowego zakładu. A decyzja wygaszająca pozwolenie wodnoprawne, w przypadku gdy uprawniony podmiot zrzeka się uprawnień ustalonych w tym pozwoleniu, jest decyzją obligatoryjną. Strona skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem organu II instancji, że na "naprawę" grobli stawowej wymagane jest pozwolenie wodnoprawne kontrargumentując, iż zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 prawa wodnego pozwolenia wodnoprawnego wymaga "wykonanie urządzeń wodnych" oraz ich "odbudowa", "rozbudowa" i "przebudowa" (art. 9 ust. 2 pkt 2 prawa wodnego), ale nie "naprawa". Nie podzieliła też stanowiska Wojewody, iż organ I instancji powinien wyegzekwować naprawę grobli przy uwzględnieniu dotychczasowej funkcji zbiornika jako przeciwpożarowego oraz dalszej jego roli jako zbiornika retencyjnego czy zbiornika przeciwpowodziowego, gdyż te zadania leżą w kompetencji samorządu – Gminy Miasta T. Spółka zarzuciła też zaskarżonej decyzji, iż nie odniosła się do treści odwołania, w szczególności podnoszonych przez Wojewódzki Zakład Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. kwestii ustalenia własności gruntu pod stawem [...] i przejęcia nadzoru nad stawem po naprawie grobli. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi powołał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji podnosząc ponadto, iż zarzuty skargi dotyczące ustalenia własności gruntów, na których znajduje się staw [...] nie mają żadnego znaczenia w sprawie. Na rozprawie w dniu 29 stycznia 2007 r. pełnomocnik strony skarżącej złożył kserokopie dokumentów potwierdzających fakt naprawy uszkodzonej grobli. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zaś w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270), powoływaną dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu. Analizując twierdzenia skargi, nie będąc jednocześnie związany jej zarzutami i wnioskami skład rozpoznający sprawę doszedł do przekonania, iż w niniejszym postępowaniu organ administracji publicznej naruszył przepisy procedury administracyjnej oraz prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.). Zakres przedmiotowy niniejszej sprawy został wyznaczony treścią wniosku złożonego przez skarżącego w organie I instancji w dniu 8 lutego 2006 r., w którym domaga się wygaszenia pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wody dla potrzeb zakładu produkcyjnego wobec zaprzestania korzystania z wody. Podstawą rozstrzygnięcia organów administracji winny więc być przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019 ze zm.), stanowiące że pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli zakład zrzekł się uprawnień ustalonych w tym pozwoleniu (art. 135 pkt 2). Przepis ten stanowi o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego z mocy samego prawa, a więc wyłącznie z woli ustawodawcy, niezależnie od woli organu rozpatrującego sprawę i bez potrzeby podejmowania przez zainteresowaną stronę jakichkolwiek dodatkowych czynności, poza zrzeczeniem się uprawnień ustalonych w pozwoleniu. Zrzeczenie się uprawnień następuje zaś przez jednostronne oświadczenie woli w formie pisemnej, skierowane do organu, który udzielił pozwolenia wodnoprawnego. A organ ten ma obowiązek, wobec żądania strony, wydać decyzję potwierdzającą usunięcie z obrotu prawnego tego pozwolenia. Co wynika wprost z treści przepisu ust. 1 art. 138 tej ustawy stanowiącego, że stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji. Organ I instancji – Starosta [...] – był więc zobligowany, wobec wniosku A. S.A., do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego. Nie można więc uznać za trafne stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji iż, organ I instancji nie wyegzekwował od zakładu uzasadnienia rezygnacji z posiadanego pozwolenia wodnoprawnego i wskazania innego zabezpieczenia wymogów bezpieczeństwa pożarowego zakładu, ani też nie ustalił dalszego celu wykorzystania stawu [...] . Nie miał bowiem do tego podstaw w obowiązującym prawie. Bo jak słusznie ripostuje skarżący, w związku z rezygnacją z piętrzenia wody na cele przeciwpożarowe, przepisy prawa wodnego nie zawierają wymogu wskazania innej formy zabezpieczenia przeciwpożarowego zakładu. Przepisy prawa wodnego, stosownie do treści art. 138 ust. 2, dopuszczają możliwość nakładania w decyzji wygaszającej pozwolenie wodnoprawne dodatkowych obowiązków usunięcia negatywnych następstw powstałych w środowisku, a wynikających z wykonywania pozwolenia wodnoprawnego lub w wyniku działalności prowadzonej niezgodnie z warunkami określonymi w tym pozwoleniu. Organ wydający decyzję może też wskazać zakres i termin wykonania tych obowiązków. Nieuzasadniona jest więc ocena zaprezentowana w uzasadnieniu organu II instancji, iż wadliwym jest połączenie w decyzji kwestii wygaszenia pozwolenia wodnoprawnego z obowiązkiem naprawy uszkodzonej grobli. Stanowisko to bowiem nie odpowiada prawu. Przedłużenie okresu odpowiedzialności zakładu za negatywne skutki, jakie spowodowane zostały określonym korzystaniem z wód oznacza, iż zakres tych obowiązków i czas ich wykonania można określić w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia. Nie ma zaś podstaw, aby po zrzeczeniu się przez zakład uprawnień do szczególnego korzystania z wód, organ właściwy do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego przeprowadzał w pierwszej kolejności (jak wymaga tego organ odwoławczy) postępowanie w sprawie oceny skutków jakie powstały w środowisku w związku wykonywaniem tego pozwolenia, formułował w tym zakresie wnioski, a następnie nakładał obowiązki. I dopiero po wykonaniu, bądź wyegzekwowaniu, jak wskazuje organ odwoławczy, obowiązków porządkujących negatywne skutki, rozpatrywał wniosek o wygaszenie pozwolenia wodnoprawnego. Stanowisko organu II instancji w tym względzie należy uznać za dowolne, nie znajdujące oparcia w uregulowaniach ustawowych. Art. 138 w ust. 2, ustawy – prawo wodne, ustanawia możliwość nałożenia na adresatów wygasłych pozwoleń dodatkowych obowiązków, ale nie jakąś odrębną decyzją, lecz w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia. Egzekwowanie wykonania tych obowiązków jest możliwe po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu, według zasad i za pomocą środków określonych w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustawodawca uznał zatem, że jest to wystarczające zabezpieczenie wykonania obowiązków nałożonych decyzją wygaszającą pozwolenie. Stanowisko organu odwoławczego, iż należało w pierwszej kolejności rozpatrzeć sprawę szkód i wyegzekwować od zakładu naprawę, co dawałoby mocniejszą gwarancję wykonania nałożonego obowiązku, a następnie rozpatrzyć wniosek o wygaszenie pozwolenia wodnoprawnego z uwzględnieniem uwarunkowań związanych z funkcją zbiornika po wygaszeniu tego pozwolenia (jako zbiornika retencyjnego, wspomagającego ochronę przeciwpowodziową miasta) nie jest więc trafne. Tym bardziej, że kwestia ustalenia szkód w środowisku wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania, wykonania badań lub innych niezbędnych czynności kontrolnych i wydania opinii przez właściwy organ. Nie sposób też zgodzić się z organem II instancji, iż wadą decyzji pierwszoinstancyjnej jest nie przeprowadzenie postępowania w zakresie uzyskania przez A. S. A. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych – kanału ulgowego oraz brak pouczenia zakładu o obowiązku uzyskania takiego pozwolenia. Rzeczą organu nakładającego obowiązki naprawienia szkód w środowisku w związku z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego nie jest pouczanie zobowiązanego o obowiązujących w tym zakresie procedurach bądź wymogach prawem przewidzianych. Organ ten nie ma też uprawnień do przeprowadzenia z urzędu postępowania w zakresie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego przez zobowiązanego do usunięcia negatywnych skutków w środowisku. Powinnością organu pierwszoinstancyjnego było natomiast precyzyjne określenie nałożonych obowiązków, przez wskazanie rodzaju czynności i ich zakresu (aby nadawały się do egzekwowania) co organ szczegółowo podał w decyzji. Legalność działania przy wykonywaniu tych obowiązków wykracza poza zakres postępowania w sprawie wygaszenia pozwolenia, a więc poza sferę zainteresowania organu nakładającego obowiązki. Ustalanie, czy wykonanie określonych prac wymaga dodatkowych uzgodnień bądź pozwoleń może być przedmiotem odrębnego postępowania wszczętego na wniosek. W żadnym razie nie może prowadzić do podejmowania przez organy administracji publicznej prób wydawania takich pozwoleń z urzędu. Sąd podziela zaś stanowisko Wojewody, iż kwestia ustalenia własności gruntów na których znajduje się staw [...] nie ma znaczenia przy rozpatrywaniu tej sprawy. Podsumowując, stwierdzić należy iż organ odwoławczy rozpatrując odwołanie od decyzji I instancji błędnie ocenił jej merytoryczną i prawną zasadność. Przy czym nie określił zakresu postępowania wyjaśniającego. Wskazując braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji nie ocenił, czy braki te mogą być usunięte lub uzupełnione przez organ drugiej instancji w granicach określonych przepisem art. 136 kpa, albo zlecone do przeprowadzenia organowi I instancji. Ocena przez Sąd prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy trybu określonego w art. 138 § 2 kpa nie może być przeprowadzona bez związku z przewidzianymi w art. 136 kpa obowiązkami organu w sferze postępowania wyjaśniającego. Bowiem organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do wyjaśnienia sprawy. Brak określenia przez organ odwoławczy zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy uniemożliwia Sądowi badanie legalności działania organu odwoławczego. Zwrócić należy również uwagę, iż sformułowanie sentencji zaskarżonej decyzji zawiera wewnętrzną sprzeczność, gdyż organ odwoławczy orzeka o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w całości ograniczając dalej zakres rozstrzygnięcia do sprawy wygaszenia na wniosek firmy A. S.A. w T. ul. A. [...] , w całości decyzji Starosty [...] z dnia [...] znak: [...] dotyczącej zatwierdzenia "Instrukcji gospodarowania wodą" na piętrzenie wody do celów przeciwpożarowych oraz udzielenia firmie A. S.A. pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wody do celów przeciwpożarowych na jazie żelbetowym zastawkowym na rzece C.w km 3+850 jej biegu. Decyzja Starosty [...] zawiera bowiem trzy punkty rozstrzygnięcia, natomiast Wojewoda [...] w swojej decyzji uchyla zaskarżoną decyzję w całości, ale w sprawie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie pierwszym, pomijając dwa następne punkty rozstrzygające o nałożonych obowiązkach i terminie ich wykonania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien określić granice postępowania wyjaśniającego i ocenić zasadność zastosowania jednego z trybów postępowania przewidzianych w art. 136 i art. 138 § 2 kpa z uwagi na zakres postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Pamiętając przy tym, iż instytucja kasacji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy. Ponadto uwzględnić powyższe uwagi odnośnie zastosowania prawa administracyjnego materialnego – ustawy prawo wodne. W szczególności co do błędnego przyjęcia przez organ odwoławczy, że w niniejszej sprawie obowiązują wymogi objęte przepisem art. 122 oraz niewłaściwej interpretacji i znaczenia przepisów art. 135 pkt 2 i art. 138 przy rozstrzyganiu tej sprawy. Wobec naruszenia wskazanych norm prawa materialnego i przepisów procedury administracyjnej oddziaływujących na treść zaskarżonej decyzji, Sąd uwzględnił skargę i orzekł jak w sentencji zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" p.p.s.a, rozstrzygając o kosztach na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.