II SA/Łd 701/05

Dnia 2 listopada 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Ewa Markiewicz, Sędziowie Sędzia NSA: Anna Stępień (spr.), Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski, Protokolant Referendarz sądowy: Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 2 listopada 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zasiłku rodzinnego - oddala skargę. Decyzją z dnia [...], Nr [...] wydaną na podstawie art. 104, 105 § 1 k.p.a., upoważnienia wydanego przez Prezydenta Miasta B. z dnia 26 kwietnia 2004r., Nr [...] dla Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. do prowadzenia postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych, a także do wydawania w tych sprawach decyzji oraz upoważnienia wydanego przez Prezydenta Miasta B. z dnia 17 maja 2004r., Nr [...] dla zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. do prowadzenia postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych, w tym wydawania w tych sprawach decyzji - zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. po rozpatrzeniu wniosku J. G. umorzył postępowanie w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego na syna S. w okresie od dnia 1 marca 1999r. do dnia 31 maja 2000r. wraz z ustawowymi odsetkami z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniu 1 marca 2005r. J. G. złożyła wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego na syna S. za okres od dnia 1 marca 1999r. do dnia 31 maja 2000r. w łącznej wysokości 645 zł wraz z ustawowymi odsetkami. Wniosek swój zainteresowana uzasadniła tym, że nie otrzymała należnego zasiłku rodzinnego na syna za w/w okres pomimo, iż zwracała się do Ośrodka o udzielenie pomocy. Organ I instancji podniósł również, iż J. G. w okresie od dnia 1 marca 1999r. do dnia 31 maja 2000r. nie ubiegała się o przyznanie zasiłku rodzinnego na syna S. Składała natomiast wnioski o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej. Postępowania administracyjne w tych sprawach zostały zakończone decyzjami. Rozstrzygnięcia, które zostały zaskarżone przez stronę, organ II instancji utrzymał w mocy. W jednym przypadku Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi oddalił skargę strony. Organ I instancji stwierdził także, że brak jest obecnie podstaw do przyznania zasiłku rodzinnego na syna S. za okres objęty wnioskiem, gdyż od dnia 1 maja 2004r. przestały obowiązywać przepisy ustawy z dnia 1 grudnia 1994r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych ( Dz.U. z 1998r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Od tego dnia obowiązuje bowiem nowa ustawa z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), która określa warunki nabywania prawa do zasiłku rodzinnego oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Reasumując organ I instancji stwierdził, iż nie istnieją przepisy prawa, które czyniłyby zadość żądaniu J. G., w związku z czym należy uznać postępowanie za bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstawy prawnej do przyznania świadczenia, o jakie ubiega się strona. Bezzasadne jest także żądanie dotyczące przyznania odsetek ustawowych za nieterminowe wypłacenie zasiłku rodzinnego. Strona zaś nie może wnosić o wypłacenie świadczeń, o przyznanie których nie ubiegała się i nie składała wniosków w tym przedmiocie. W odwołaniu od tej decyzji J. G. wniosła o jej zmianę, prawidłowe rozpatrzenie jej pisma, które jest "Wezwaniem MOPS do zapłaty", nakazanie Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej wypłaty kwoty 645 zł z tytułu należnego zasiłku rodzinnego na syna za okres od dnia 1 marca 1999r. do dnia 31 maja 2000r. wraz z odsetkami. W uzasadnieniu strona podniosła, iż pismem z dnia 25 lutego 2005r. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z wezwaniem do zapłaty kwoty 645 zł wraz z odsetkami z tytułu należnego jej, a nie wypłaconego zasiłku rodzinnego na syna za w/w okres. W dniu 21 lutego 2005r. doręczono jej wyrok Sądu Apelacyjnego w Ł. z dnia 18 stycznia 2005r., sygn. akt [...] w uzasadnieniu, którego wskazano, iż "zasiłki rodzinne wypłacają ośrodki pomocy społecznej". Postępowanie przed Sądem toczyło się w związku z brakiem wypłat należnego jej zasiłku rodzinnego po złożeniu stosownych wniosków o jego wypłatę w okresie od dnia 1 czerwca 1998r. do dnia 31 maja 2000r. w Szkole Podstawowej nr [...] na polecenie ZUS w B. J. G. stwierdziła nadto, że z uzasadnienia kwestionowanej decyzji organu I instancji wynika, iż oparto się na nieprawdziwych informacjach i nieprawidłowej interpretacji jej pisma, które jest wezwaniem do zapłaty, a nie wnioskiem. Decyzja ta jest krzywdząca, dyskryminująca oraz narusza prawa człowieka, gdyż nie uznaje konstytucyjnego prawa do należnego świadczenia, które przyznane jest wszystkim uprawnionym obywatelom polskim i winno zostać jej wypłacone. Do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. zwróciła się natomiast w dniu 25 lutego 2005r. z wezwaniem do wypłaty z uwagi na to, iż Sąd Apelacyjny w Ł. w uzasadnieniu w/w wyroku wskazał ten podmiot jako właściwy do wypłaty przedmiotowego świadczenia. Decyzją z dnia [...], Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ ten podniósł, iż organ I instancji rozpoznał sprawę przyznania zasiłku rodzinnego na syna strony – S. w okresie od dnia 1 marca 1999r. do dnia 31 maja 2000r. wraz z ustawowymi odsetkami, podczas gdy z podania z dnia 25 lutego 2005r. wszczynającego postępowanie administracyjne zatytułowanego "Wezwanie do zapłaty" wynikało, że oczekuje ona "zapłaty kwoty 645 zł z tytułu należnego a nie wypłaconego na syna S. zasiłku rodzinnego za okres 15 miesięcy, tj. od dnia 1 marca 1999r. do dnia 31 maja 2000r. wraz z ustawowymi odsetkami od dnia 10 marca 1999r. do dnia zapłaty". Skarżąca uważa, że zasiłek rodzinny za powyższy okres jej się należy, co wynikać ma z wyroku Sądu Apelacyjnego w Ł. z dnia 18 stycznia 2005r., sygn. akt [...], a jedynie nie został wypłacony przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej. Zdaniem organu odwoławczego wydana decyzja pierwszoinstancyjna nie rozstrzyga zatem o istocie sprawy. Podanie skarżącej powinno być załatwione przez organ I instancji przez wydanie decyzji pozytywnej bądź negatywnej, w zależności od okoliczności faktycznych sprawy i stanu prawnego. Nadto organ odwoławczy wskazał, iż pomimo wskazania w zaskarżonej decyzji, że podjęta ona została po rozpatrzeniu wniosku J. G. - organ w toku prowadzonego postępowania nie zażądał od wnioskodawczyni i nie zapoznał się z treścią powoływanego przez nią wyroku sądowego, w związku z którym wystąpiła z "Wezwaniem do zapłaty". Takie zaś działanie wskazuje na naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. G. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie swoich konstytucyjnych praw człowieka poprzez bezzasadne przewlekanie postępowania, nierozpoznanie właściwie jej sprawy, brak rozstrzygnięcia o istocie sprawy oraz dyskryminowanie jej jako obywatela Polski poprzez wydzielenie z grupy obywateli z prawem do należnego zasiłku i nie wydanie orzeczenia o istniejącym prawie do wypłaty kwoty 645 zł zasiłku rodzinnego w okresie od dnia 1 marca 1999r. do dnia 31 maja 2000r. Skarżąca wniosła również o uznanie przez Sąd prawa do kwoty 645 zł wraz z odsetkami z tytułu przysługującego jej, a nie wypłaconego zasiłku rodzinnego na syna w okresie od dnia 1 marca 1999r. do dnia 31 maja 2000r., o którego wypłatę ubiega się bezskutecznie od dnia 1 kwietnia 1999r. oraz właściwe rozpatrzenie sprawy przez Sąd z nakazaniem Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w B. wypłaty należnej kwoty 645 zł wraz z przysługującymi odsetkami zgodnie ze wskazaniami Sądu Apelacyjnego w sprawie sygn. akt [...]. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż od dnia 1 kwietnia 1999r. bezskutecznie ubiega się o wypłatę przysługującego jej w okresie od dnia 1 marca 1999r. do dnia 31 maja 2000r. zasiłku rodzinnego na syna. Zdaniem strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., wydając krzywdzącą decyzję, nie wzięło pod uwagę jej konstytucyjnych praw człowieka i obywatela wynikających z obowiązujących przepisów prawa i złożonych przez nią w Szkole Podstawowej nr [...] w B. w wymaganym terminie wypełnionych wniosków o przyznanie i wypłatę należnego świadczenia w okresach zasiłkowych: od dnia 1 czerwca 1998r. do dnia 31 maja 1999r. i od dnia 1 czerwca 1999r. do dnia 31 maja 2000r. J. G. przyznała także, iż Szkoła wypłacała jej zasiłek rodzinny od czerwca 1998r., a następnie od dnia 1 marca 1999r. zaprzestała wypłat. W konsekwencji pozbawiona została środków do życia i na leczenie, gdyż Szkoła zaprzestała wypłacać jej wynagrodzenie i zasiłek rodzinny, a wniosek skierowany do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 1 kwietnia 1999r. okazał się bezskuteczny. Jedynym zaś działaniem organu pomocowego było bezzasadne przewlekanie postępowania. Skarżąca podała również, iż od dnia 1 czerwca 2000r. przysługujący zasiłek na syna wypłacany był jej co miesiąc regularnie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powołując się na motywy przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, nie zgadzając się z zarzutem dotyczącym przewlekłości postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że postępowanie w sprawie, której dotyczy skarga wszczęte zostało z wniosku skarżącej z dnia 25 lutego 2005r. ( data wpływu do organu I instancji – 1 marca 2005r.) zatytułowanego "Wezwanie do zapłaty". Organ I instancji wydał decyzję w dniu [...]. W dniu 5 kwietnia 2005r. skarżąca złożyła odwołanie od w/w decyzji. Odwołanie wraz z aktami sprawy wpłynęło do organu II instancji w dniu 14 kwietnia 2005r., a już w dniu 15 kwietnia 2005r. zwrócono się do skarżącej o nadesłanie jako dowodu w sprawie powoływanego przez nią wyroku Sądu Apelacyjnego w Ł. Odpowiedzi na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżąca udzieliła dopiero w piśmie z dnia 6 maja 2005r. ( data wpływu do Kolegium – 9 maja 2005 r.), załączając żądany wyrok sądowy oraz inne dokumenty. W dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania podjęło decyzję będącą przedmiotem skargi o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...], Nr [...]. odmówił stronie wypłaty zasiłku rodzinnego na syna S. za okres od dnia 1 marca 1999r. do dnia 31 maja 2000r. wraz z ustawowymi odsetkami. Decyzja ta, w związku z wniesionym przez J. G. odwołaniem, została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] Nr [...]. Organ II instancji stwierdził nadto, iż nie jest właściwy do zajęcia stanowiska w kwestii składanych przez skarżącą w latach ubiegłych w Szkole Podstawowej nr [...] w B. wniosków w sprawie zasiłku rodzinnego i jego wypłaty przez ten podmiot. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje zatem ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa oraz dokonanej przez organy administracji ich wykładni. Analogiczne unormowanie zostało zawarte w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu, tj. jego zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie podnieść należy, iż Sąd nie przejmuje sprawy do rozpoznania. Oznacza to, iż nawet w przypadku uwzględnienia skargi Sąd nie miałby podstaw do nałożenia na Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w B. obowiązku zapłaty na rzecz skarżącej kwoty 645 zł wraz z odsetkami tytułem zasiłku rodzinnego na syna za okres od dnia 1 marca 1999r. do dnia 31 maja 2000r., o co strona wnioskuje w przedmiotowej skardze. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, wskazując równocześnie temu organowi, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postąpiło prawidłowo, skoro - wobec ustalenia, że organ I instancji nie rozważył wszechstronnie sprawy i nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności faktycznych mających wpływ na wynik sprawy, począwszy od braku jednoznacznego wyjaśnienia treści samego żądania skarżącej, które ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania administracyjnego - uchyliło zaskarżoną decyzję i w trybie art. 138 § 2 k.p.a. przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Trafnie również organ odwoławczy uznał, iż pismo skarżącej z dnia 25 lutego 2005r. winno zostać załatwione przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. przez wydanie decyzji pozytywnej bądź negatywnej, a nie decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. W tym miejscu wskazać również należy, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 139 k.p.a. Przepis ten przewiduje, jako podstawową zasadę postępowania odwoławczego, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, czyli zakazuje pogarszania jej sytuacji w postępowaniu odwoławczym. Odstępstwo od tej zasady dopuszcza tylko wówczas, gdy zaskarżona odwołaniem decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W ten sposób ustawodawca chroni interesy osób odwołujących się, które winny być wolne od obawy, iż w wyniku złożonego przez siebie odwołania otrzymają rozstrzygnięcie mniej korzystne od tego, które zaskarżyły. Nadto, zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądowym, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, sam fakt uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty, nie może być uznany za równoznaczny z wydaniem decyzji na niekorzyść strony ( por. wyrok SN z dnia 6 kwietnia 2000r., III RN 161/99 – OSNAP 2001, nr 3, poz. 60, wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1998r., I SA 820/98, teza trzecia wyroku NSA OZ w Gdańsku z dnia 26 marca 1999r., I SA/Gd 546/97, wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1998r., I SA 820/98, wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 28 lutego 1997r., SA/Wr 2408/95 – POP 1999, nr 4, poz. 109, teza trzecia wyroku NSA OZ w Lublinie z dnia 14 lutego 1997r., I SA/Lu 388/96). Przyjęcie zaś samej hipotetycznej możliwości niekorzystnego dla odwołującej się strony rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji nie uzasadnia przyjęcia w tego rodzaju sytuacjach zakazu reformationis in peius ( por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 607 ). Zatem wywody skargi zmierzające do wykazania, że zaskarżona decyzja narusza prawo nie mogły być uznane za zasadne. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny - stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a. - skargę oddalił.