II SA/Łd 703/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Agata Brolik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi W. i A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedłożenia zamiennego projektu budowlanego oddala skargę. LS Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie legalności prowadzenia robót budowlanych przy wznoszeniu budynku warsztatu stolarskiego realizowanego na terenie działek nr ewid. [...] w R. przy ul. A. Decyzją z dnia [...], Nr [...] z uwagi na istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego nałożył na A. i W. S. obowiązek sporządzenia i przedłożenia zamiennego projektu budowlanego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonywanych robót budowlanych, uzgodnionego z rzeczoznawcą do spraw sanitarnych i BHP oraz rzeczoznawcą do spraw ochrony przeciwpożarowej i zobowiązującej do sporządzenia raportu oddziaływania warsztatu na środowisko. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła E. N. W swoim środku zaskarżenia podniosła, iż przedmiotowy budynek stolarni powstał samowolnie w całości, bowiem budynek objęty pozwoleniem na budowę z dnia [...] spłonął i był wielokrotnie mniejszy od obecnie istniejącego obiektu, w związku z czym zastosowanie winny znaleźć przepisy art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowle (tj. Dz. U. z 2006 roku, Nr 1565, poz. 1116 ze zm.), nie zaś art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Nadto E. N. wskazała, iż niezrozumiałe jest dla niej powoływanie się przez organ I instancji na wszczęcie postępowania przed 30 maja 2004 roku skoro postępowanie zostało zainicjowane pismem z dnia 29 stycznia 2008 roku Decyzją z dnia [...], Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, iż organ I instancji nie ustalił właściwie stron postępowania, osób posiadających interes prawny w sprawie dotyczącej budowy przedmiotowej stolarni przyjmując a’priori, iż legitymują się nim jedynie inwestorzy robót i inicjatorka postępowania. Jest to szczególnie istotne z uwagi na składanie pism w sprawie również przez inne osoby (np. pismo z dnia 29 stycznia 2008 roku). Już samo powyższe uchybienie stanowi, w ocenie organu odwoławczego, istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i jest wystarczającą podstawą do uchylenia decyzji Skoro, jak wynika z oświadczenia W. S. nie dysponuje on dziennikiem budowy, organ winien podjąć czynności celem wyjaśnienia czy decyzja o pozwoleniu na budowę nie wygasła stosownie do treści art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. W świetle tego przepisu przerwanie budowy na czas dłuższy niż 2 lata skutkuje wygaśnięciem z mocy ustawy decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem organ postępowania wyjaśniającego w tym zakresie w ogóle nie podjął. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek ustaleń, co do daty rozpoczęcia, przebiegu budowy oraz jej ewentualnego zakończenia. Kwestia ta jest o tyle istotna, wskazał organ odwoławczy, że według E.N. warsztat stolarski stanowiący przedmiot postępowania powstał w całości samowolnie. Zaakcentować przy tym należy, podniósł organ II instancji , iż zgodnie z art. 75 kpa - jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Bez wyjaśnienia wszystkich przywołanych wyżej okoliczności, nie sposób dokonać prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy i ustalić, jakie przepisy winny mieć w sprawie zastosowanie, a w szczególności czy zastosowanie znajduje przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 50 ust. 1, który stosuje się wyłącznie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli A. i W. S. W swoim środku zaskarżenia podnieśli, iż budowę warsztatu stolarskiego rozpoczęli na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną przez Starostę Powiatu [...]. W ich ocenie, w świetle obowiązujących przepisów w przypadku dokonania istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu mają zastosowanie przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm., cytowanej dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji Sąd nie stwierdził, by zaskarżone orzeczenie naruszało przepisy prawa materialnego lub też przepisy procedury administracyjnej w stopniu określonym w cytowanym przepisie. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wydana została w oparciu o normę art. 138 § 2 kpa. Cytowany przepis upoważnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temuż organowi do ponownego rozpatrzenia, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, możliwym do zastosowania jedynie w przypadkach określonych w powołanym przepisie. W rozpoznawanej sprawie, z racji jej charakteru (ocena legalności decyzji kasacyjnej), rozważeniu podlegała zatem kwestia spełnienia przesłanek, określonych w art. 138 § 2 kpa, uprawniających organ odwoławczy do podjęcia kontestowanego rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym wypada, iż ten sposób rozstrzygnięcia dopuszczalny jest wówczas (w przeciwieństwie do decyzji kasacyjnej wydanej na podst. art. 138 § 1 pkt 2 in fine), gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, ale to rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Będzie to miało miejsce m.in. wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji prowadzone było w sposób istotnie naruszający zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, bądź było dotknięte istotnymi uchybieniami w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Takie istotne uchybienia w niniejszej sprawie wskazał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w swojej decyzji z dnia z dnia [...], Nr [...]. Podzielić należy stanowisko tego organu, iż organ I instancji nie ustalił w sposób należyty i wyczerpujący stanu faktycznego, nie poddając go głębszej analizie, która niewątpliwie jest wymagana, zwłaszcza przy tego rodzaju sprawach. Nadto postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie – jak trafnie zauważył organ II instancji – wymaga uzupełnienia. W szczególności organ I instancji zobowiązany będzie do właściwego ustalenia kręgu osób, które powinny być stroną prowadzonego postępowania, co wymagało będzie ustalenia obszaru oddziaływania obiektu. Wówczas bowiem możliwe będzie rzeczywiste wskazanie podmiotów posiadających interes prawny. Nadto trafnie organ odwoławczy uznał, iż należy ustalić takie okoliczności jak datę rozpoczęcia budowy, jej przebieg bądź też ewentualną datę zakończenia procesu budowlanego oraz wyjaśnienia, czy istniejący budynek został zrealizowany na podstawie pozwolenia z 1999r., czy też jest samowolą budowlaną– co zarzuca skarżąca. Dopiero poczynienie tych ustaleń da podstawę do rozważań, czy w sprawie należy zastosować reżim z art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 50 ust. 1, czy art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. W tej sytuacji faktycznej i prawnej trafnie organ drugiej instancji uznał, iż nie może uchylić decyzji pierwszoinstancyjnej i wydać rozstrzygnięcia co do istoty (na podst. art. 138 § 1 pkt 2 kpa), bowiem w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ pierwszej instancji nie zostały wyczerpane zgodnie z przepisami proceduralnymi możliwości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W przeciwnym razie, organ odwoławczy wkroczyłby w kompetencje organu pierwszej instancji, a strona skarżąca nie miałaby możliwości zwyczajnymi środkami zaskarżenia dążyć do weryfikacji decyzji tegoż organu. Skoro zatem uchybienia proceduralne organu pierwszej instancji doprowadziły do naruszenia słusznego interesu strony i z tej przyczyny nie zostały wyczerpane przez ten organ wszystkie możliwości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, to należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi nie narusza prawa. Mając na uwadze powyższe, wobec braku trafnych zarzutów skargi oraz naruszeń prawa, które Sąd powinien wziąć pod uwagę z urzędu, skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. A.K.