II SA/Łd 705/24

Dnia 18 grudnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw, Asesor WSA Marcin Olejniczak, , Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chrzanowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2024 roku sprawy ze skargi A. D., N. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 29 marca 2024 r. nr 88/2024 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego odmowy zatwierdzenia projektów zagospodarowania terenu i architektoniczno – budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 500 (słownie pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc 1. Zaskarżoną do tutejszego sądu decyzją z dnia 29 marca 2024 r. nr 88/2024 znak GPB-III.7721.67.2024 Wojewoda Łódzki umorzył postępowanie odwoławcze. 1. Jak wynika z akt sprawy w dniu 24 listopada 2023 r. A. D. i N. K. wystąpili o udzielenie pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego na działce nr ewid. [...] w P., obręb [...], oraz budowę wewnętrznej linii zasilającej, elektroenergetycznej, na działkach nr ewid. [...], [...]. 2. Następnie Starosta Pabianicki zawiadomił o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie oraz możliwości zapoznania się z dokumentacją oraz składania wniosków i zastrzeżeń dotyczących przedmiotowej sprawy. 3. W dniu 18 grudnia 2023 r. z dokumentacją zapoznał się właściciel działki o nr ewid. [...], który w piśmie z dnia 26 grudnia 2023 r. wskazał, iż posadowienie budynku garażowo-gospodarczego w granicy z jego działką narusza zasady współżycia społecznego oraz zakłóca korzystanie z nieruchomości będącej jego własnością. 4. Działając na podstawie przepisu art. 50 k.p.a. Starosta Pabianicki w piśmie z dnia 4 stycznia 2024 r. wezwał inwestorów do uzupełnienia projektu budowlanego o analizę sposobu odprowadzenia wód opadowych z dachu projektowanego budynku garażowo-gospodarczego oraz analizę zasadności lokalizacji przedmiotowego budynku w granicy z działkami o numerach ewid. [...] i [...]. Na dopełnienie powyższego obowiązku, Starosta Pabianicki wyznaczył inwestorom 7 dniowy termin, licząc od dnia otrzymania wezwania. 5. W odpowiedzi z dnia 10 stycznia 2024 r. inwestorzy poinformowali, iż sposób odprowadzania wód opadowych z dachu projektowanego budynku garażowo-gospodarczego został szczegółowo przedstawiony i opisany w projekcie budowlanym załączonym do wniosku o pozwolenie na budowę. Projektowany budynek składa się z dwóch kontenerów, z każdego kontenera wody opadowe są odprowadzane wewnętrzną rurą spustową na zewnątrz budynku, na terenie działki inwestycyjnej. W ocenie inwestorów zaprojektowana lokalizacja budynku nie powoduje zacienienia sąsiedniej działki i tworzy spójność architektoniczną. 6. W postanowieniu nr 23/2024 z dnia 15 stycznia 2024 r. Starosta Pabianicki, zobowiązał inwestorów do usunięcia nieprawidłowości, w zakresie niezgodności projektowanej inwestycji z przepisami § 28, § 29, § 272 w związku z § 232 oraz § 235 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 roku, poz. 1225 ze zm.). 7. Następnie, z uwagi na bezskuteczny upływ terminu do zadośćuczynienia postanowieniu z dnia 15 stycznia 2024 r., decyzją nr 54/2024, z dnia 25 stycznia 2024 r. Starosta Pabianicki odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. 8. W dniu 6 lutego 2024 r. do Starosty Pabianickiego wpłynęło, skierowane do Wojewody Łódzkiego, odwołanie od przedmiotowej decyzji, które następnie zostało wycofane. Jednocześnie strona wniosła o "wygaszenie decyzji 54/2024". Przedmiotowe dokumenty wraz z aktami sprawy oraz pismem zatytułowanym "ponaglenie" (w kwestii dotyczącej nieprzekazania przez organ I instancji do organu wyższego stopnia akt sprawy oraz złożonego odwołania od decyzji wydanej przez ten organ w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę) wpłynęło do Wojewody Łódzkiego w dniu 29 lutego 2024 r. Wspomniane "ponaglenie", będące w istocie skargą na bezczynność procesową, zostało przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Jednocześnie z uwagi na wpływ odwołania wraz z aktami sprawy do organu wojewódzkiego, przedmiotowemu odwołaniu został nadany stosowny bieg. 9. Decyzją z dnia 29 marca 2024 r. nr 88/2024 Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 137 i 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. 1. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 137 k.p.a., strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. W ocenie organu wojewódzkiego, przedmiotowa decyzja Starosty Pabianickiego nie narusza prawa czy interesu społecznego. 2. Organ I instancji prawidłowo określił krąg stron postępowania. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są bowiem inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. 3. Przedmiotowa inwestycja zlokalizowana ma być na działkach o numerach ewid. [...] oraz [...] w obrębie [...] w P.. Zgodnie z dokumentacją projektową, budynek garażowo-gospodarczy ma być zlokalizowany w granicy z działkami sąsiednimi, tj. działkami o numerach ewid. [...] oraz [...]. Nieruchomości te niewątpliwie pozostają w obszarze oddziaływania inwestycji, w związku z tym Starosta Pabianicki prawidłowo uznał właścicieli tych nieruchomości za strony postępowania. 4. Orzeczenie o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, w przedmiotowej sprawie uzasadnia treść przepisu art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. Odmowa udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji oznacza, iż planowana, w granicy z działkami sąsiednimi - inwestycja nie zostanie zrealizowana. Obawy właścicieli nieruchomości sąsiednich dotyczące zacienienia ich działek wskutek jej realizacji są tym samym bezprzedmiotowe. 5. Ponieważ decyzja Starosty Pabianickiego nr 54/2024, nie narusza prawa i interesu społecznego, organ odwoławczy uwzględnił cofnięcie odwołania. Uwzględnienie przez organ odwoławczy wniosku o wycofanie odwołania powoduje bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, co zgodnie z art. 105 k.p.a., skutkuje umorzeniem postępowania. Organ stwierdził, że dalsze prowadzenie postępowania odwoławczego stało się bezprzedmiotowe i z tego względu należało je umorzyć. 6. Umorzenie postępowania odwoławczego nie oznacza zniesienia postępowania prowadzonego w pierwszej instancji, wskutek czego pozostaje w mocy wiążąca decyzja organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że wydanie przez organ odwoławczy orzeczenia o umorzeniu postępowania odwoławczego, nie oznacza wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia organu I instancji, tj. decyzji Starosty Pabianickiego nr 54/2024 o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Przedmiotowa decyzja pozostaje nadal w obiegu prawnym, gdyż sprawa jej "wygaszenia" nie leży w kompetencji organu wojewódzkiego. Wniosek o "wygaszenie" decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę winien być rozpatrywany w odrębnym postępowaniu przez organ, który wydał decyzje w ostatniej instancji, co w przedmiotowej sprawie oznacza, iż jest to kom wpetencja Starosty Pabianickiego. Organ ten winien ocenić złożony wniosek w trybie przepisu art. 162 K.p.a. i wydać stosowne rozstrzygnięcia administracyjne. 1. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A.D. i N. K., reprezentowani przez adw. M. K., wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody Łódzkiego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podnosząc zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 33 i 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) – w wyniku braku uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie, gdy tymczasem skarżący (inwestorzy) przed uprawomocnieniem się decyzji Starosty Pabianickiego nr 54/2024 cofnęli wniosek, co oznacza że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe wobec braku wniosku. W ocenie pełnomocnika skarżących, bezprzedmiotowość postępowania polega w tym wypadku na rezygnacji strony z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, a wolę uprawnionego podmiotu należy zaliczyć do elementów konstrukcyjnych przedmiotu sprawy administracyjnej. Skoro inwestor jest dysponentem swojego żądania, do czasu rozstrzygnięcia sprawy decyzją merytoryczną, załatwiającą wniosek co do istoty (...) może ten wniosek cofnąć w całości lub części, która daje się jednoznacznie wyodrębnić. Ma wówczas zastosowanie art. 105 § 1, a nie 2, a więc organ załatwiający sprawę powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w zależności od treści stanowiska inwestora (jego oświadczenia) w całości lub też w określonej części. 2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: 3. Skarga zasługiwała na uwzględnienie z przyczyn wskazanych niżej. 1. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. 2. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). 3. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie stała się decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 29 marca 2024 r. nr 88/2024 znak GPB-III.7721.67.2024 o umorzeniu postępowania odwoławczego dotyczącego odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Co istotne w sprawie, organ ten umarzając postępowanie stwierdził, że podstawą umorzenia tego postępowania jest art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. W ocenie tego organu przyczyną umorzenia postępowania odwoławczego było cofnięcie odwołania przez wnioskodawców. Zdaniem Sądu takie stanowisko – mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy - jest co najmniej przedwczesne. 4. Jak wynika z akt sprawy skarżący wnieśli odwołanie pismem z dnia 6 lutego 2024 r. (które wpłynęło do organu w tym samym dniu) od decyzji organu I instancji (Starosty Pabianickiego) o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. 5. Następnie pismem z dnia 8 lutego 2024 r. (które wpłynęło do organu w tym samym dniu) skarżący oświadczyli, że proszą o wycofanie złożonych dokumentów a mianowicie odwołania od decyzji oraz wniosku o pozwolenie na budowę. 6. W dalszej zaś kolejności oświadczenie w zakresie cofnięcia wniosku o pozwolenie na budowę zostało przekreślone – przy czym należy podkreślić - że przy przekreśleniu tego oświadczenia znajduje się podpis tylko jednego z wnioskodawców, a mianowicie skarżącego oraz data 09.02.2024. 7. W tymże piśmie z dnia 8 lutego 2024 r. dopisano także odręcznie – w tym przypadku bez wskazania daty złożenia oświadczenia w tym zakresie – "oraz wygaszenie decyzji 54/2024". Kwestia rozpatrzenia wniosku w przedmiocie wygaszenia decyzji organu pierwszej instancji, była przedmiotem odrębnego postępowania toczącego się przed tutejszym Sądem, który wyrokiem z dnia 11 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 629/24, po rozpatrzeniu skargi A.D. i N. K. roku na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 17 czerwca 2024 roku nr 175/2024 znak: GPB-III.7721.132.2024.MGJ w przedmiocie odmowy wygaszenia decyzji o odmowie zatwierdzenia projektów zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego. 8. W tym miejscu należy podkreślić, że ww. wnioski (cofnięcie odwołania oraz cofnięcie wniosku o pozwolenie na budowę) zawarte w piśmie z dnia 8 lutego 2024 r. wywołują odmienne skutki prawne, co ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji. 9. W ocenie Sądu zasadniczy problem w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia faktycznej woli stron postępowania administracyjnego w kontekście złożonych oświadczeń woli, przede wszystkim zawartych w piśmie z dnia 8 lutego 2024 r. 10. W ocenie Sądu treść złożonych w sprawie oświadczeń woli, zwłaszcza zawartych w piśmie z dnia 8 lutego 2024 r., wywołuje zasadnicze wątpliwości co do faktycznej woli stron, a przede wszystkim co do świadomości składających je osób w zakresie skutków prawnych jakie one wywołują. Co więcej, powyższe wątpliwości potwierdza treść znajdującego się w aktach sprawy pisma z dnia 27 lutego 2024 r. zatytułowanego "Ponaglenie". Abstrahując od kwestii innego trybu rozpoznania "Ponaglenia", w ocenie Sądu nie ulega żadnej wątpliwości, że zważywszy zarówno treść tego pisma oraz pisma z dnia 8 lutego 2024 r. jak i dokonanych na nim odręcznych dopisków i skreśleń, organ winien był powziąć podjąć działania zmierzające do ustalenia faktycznej woli inicjatorów postępowania administracyjnego, czego w ocenie Sądu niestety zaniechał. Ponaglenie nie jest oczywiście przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, jednakże przy ocenie podjętych przez organ rozstrzygnięć w ramach niniejszej sprawy, nie można treści tego pisma pominąć. Otóż z treści "Ponaglenia" wynika, że skarżący cofają odwołanie oraz jednocześnie cofają wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, co w ocenie Sądu również wskazuje na składanie rozbieżnych wniosków przez strony. 11. Zdaniem Sądu organ nie ustalił także, czy zmiana w piśmie z dnia 8 lutego 2024 r. polegająca na skreśleniu oświadczenia w zakresie cofnięcia wniosku o pozwolenie na budowę została dokonana jedynie przez skarżącego, czy też przez oboje wnioskodawców. Nie ma wątpliwości, że skarżący wycofał żądanie cofnięcia wniosku o pozwolenie na budowę, jednak wątpliwe jest wycofanie tego żądania przez skarżącą (brak parafki pod skreśleniem). 12. Należy w tym miejscu należy przytoczyć treść jednej z naczelnych reguł postępowania administracyjnego wypływającej z art. 9 K.p.a., a mianowicie zasady informowania stron, zgodnie z którą organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Godzi się podkreślić, że z ww. zasady wynika, iż strona postępowania administracyjnego nie może ponieść szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa. Art. 9 K.p.a. wprowadza zatem odstępstwo od fundamentalnej zasady, że nieznajomość prawa szkodzi (ingorantia iuris nocet). Zasada ta obowiązuje na etapie całego postępowania administracyjnego, a więc również postępowania odwoławczego. Udzielanie informacji w powyższym zakresie ma na celu zapobieżenie szkodzie z powodu nieznajomości prawa. Z ww. zasady wynika więc bezwzględny zakaz wykorzystywania przez organy administracji nieznajomości prawa przez obywateli lub przerzucanie skutków nieznajomości prawa przez urzędników na obywateli. 13. Zważywszy powyższe, zdaniem Sądu organy zaniechały podjęcia czynności zmierzających do ustalenia faktycznej woli stron. Na marginesie już tylko należy dodać, że na etapie postępowania administracyjnego strony nie były reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Nie można pominąć, iż zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Należy mieć też na uwadze, że zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Powyższym obowiązkom organ wydający w sprawie decyzję zdaniem Sądu nie uczynił zadość. 14. Mając na uwadze powyższe, zwłaszcza zasadę informowania stron, w ocenie Sądu organ winien był przed wydaniem decyzji w sprawie, w pierwszej kolejności poinformować o skutkach prawnych jakie będą wywoływały złożone przez strony postępowania oświadczenia (zwłaszcza ze względu na odmienne skutki, które będą one wywoływały), a w dalszej zaś kolejności ustalić, jaka była faktyczna wola stron i dopiero wówczas wydać stosowne rozstrzygnięcie w spawie. Bez podjęcia działań w powyższym zakresie wydane w sprawie rozstrzygnięcie było co najmniej przedwczesne, w sprawie doszło niechybnie do naruszenia art. 7, 9 i 77 § 1 K.p.a., tym samym skarga okazała się zasadna. 15. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu, które organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni, przy czym organ II instancji ustali przede wszystkim ponad wszelką wątpliwość, co było przedmiotem żądań (oświadczeń woli stron) i wyda w sprawie stosowne rozstrzygnięcie. 16. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w pkt 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. 17. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. dc