II SA/Łd 706/08

Dnia 26 marca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi –Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi S. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] nr [...], znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w przypadku śmierci rolnika oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...], nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., na postawie przepisu art. 138 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej, art. 19, art. 22 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, po rozpatrzeniu odwołania S.S. w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności uzupełniającej w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia doręczenia decyzji w sprawie ich przyznania, utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...], nr [...] o odmowie przyznania S.S. płatności na rok 2007. W toku postępowania ustalono, że w dniu 30 kwietnia 2007 r. J.S. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wniosek o przyznanie płatności na rok 2007. Następnie w dniu 3 stycznia 2008 r. S.S. (spadkobierca J.S.) złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośredniej w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia doręczenia decyzji w sprawie ich przyznania w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wraz z odpisem aktu zgonu J.S., która zmarła w dniu 8 października 2007 r., wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku oraz wnioskiem o wpis do ewidencji producentów. W dniu 16 maja 2008 r. skarżący złożył postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku, które uprawomocniło się w dniu 6 maja 2008 r. Do akt sprawy dołączono zgodę H.D. (również spadkobierczyni J.S.) na przejęcie płatności przez skarżącego. Decyzją z dnia [...] nr [...] odmówiono skarżącemu przyznania płatności na rok 2007. W uzasadnieniu organ wskazał na upływ dwumiesięcznego terminu od dnia otwarcia spadku na złożenie przedmiotowego wniosku. W odwołaniu S.S. podkreślił, że przekroczenie terminu spowodowane było jego niewiedzą w tym zakresie. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu ma zastosowanie ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), bowiem zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (...) (Dz. U. Nr 44, poz. 262) do postępowań wszczętych i niezakończonych decyzję ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się dotychczasowe przepisy. Organ odwoławczy powołał się na przepis art. 22 ust. 1 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej stanowiący, iż w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie do dnia złożenia wniosku do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania płatności, płatności przysługują spadkobiercy, który objął w posiadanie grunty rolne, których dotyczył wniosek o przyznanie płatności. Organ podkreślił, że w tym zakresie strona spełniła przywołane przesłanki. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazał, że drugim warunkiem uzyskania płatności jest złożenie wniosku o przejęcie płatności w terminie 2 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Otwarcie spadku nastąpiło w dniu 8 października 2007 r. , zatem termin do złożenia wniosku upłynął w dniu 8 grudnia 2007 r.. Skarżący zaś złożył wniosek w dniu 3 stycznia 2008 r. Organ podkreślił, że termin do złożenia przedmiotowego wniosku ma charakter terminu prawa materialnego, a uchybienie temu terminowi wywołuje wygaśnięcie praw lub obowiązków o charakterze materialnym i termin ten nie może zostać przywrócony. W związku z powyższym organ administracji uznał, że strona nie spełniła owej przesłanki. Analizując kolejne przesłanki wynikające z przepisu art. 22 powoływanej ustawy organ wskazał, że strona prawidłowo przedłożyła kopię wniosku o stwierdzenie nabycia spadku oraz wpisała do wniosku swój numer ewidencyjny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 sierpnia 2008 r. S.S. wniósł o uchylenie powyższej decyzji, wskazując, że dwumiesięczny termin na złożenie wniosku jest terminem do dokonania określonej czynności procesowej, a mianowicie wstąpienia do toczącego się procesu i podlega przywróceniu. W jego ocenie w tym zakresie organy nie wykazały materialnoprawnego charakteru tego terminu. Podkreślił również, że w wyniku nowelizacji ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej ustawodawca wydłużył termin do składania wniosków na wstąpienie do dotychczasowego postępowania z 2 do 7 miesięcy. W odpowiedzi na skargę z dnia 5 września 2008 r. organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym zgodnie z treścią art. 145 § 1 punkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem oceny sądu była decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego w P. o odmowie przyznania płatności na rok 2007. Na wstępie zaznaczyć należy, że niniejsze postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem złożonym przez J.S. w dniu 30 kwietnia 2007 r. o przyznanie płatności na rok 2007. Zastosowanie w sprawie znajdują zatem zastosowanie przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217, ze zm.) w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 44, poz. 262), albowiem stosownie do art. 4 ustawy zmieniającej, do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie tej ustawy (ustawa ta weszła w życie z dniem 15 marca 2008 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe. J.S. zmarła w dniu 8 października 2007 r., a do dnia 15 marca 2008 r. nie została wydana w sprawie decyzja ostateczna. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 22 ust. 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (w brzmieniu sprzed nowelizacji) określający tryb, treść wniosku oraz warunki jakie powinien spełnić spadkobierca aby otrzymać pomoc, o którą wystąpił wnioskodawca. Tak więc nie mógł tu mieć zastosowania przepis art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w brzmieniu po nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 44, poz. 262), wprowadzający 7 miesięczny termin na złożenie wniosku (transferowego) od dnia otwarcia spadku, na który powoływał się skarżący w skardze. W myśl powołanego przepisu, w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła po złożeniu wniosku o przyznanie płatności do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tych płatności, płatności te przysługiwały spadkobiercy, który wstąpił do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy na wniosek złożony w terminie 2 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Do wniosku tego spadkobierca obowiązany był dołączyć prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, a gdy postępowanie takowe nie zostało jeszcze zakończone – zaświadczenie sądu o zarejestrowaniu wniosku o stwierdzenie nabycia spadku lub inne dokumenty o tożsamej treści, wymienione w art. 22 ust. 4 pkt 2 lit. b tejże ustawy. Organ administracji analizując przesłanki przepisu art. 22 cytowanej ustawy prawidłowo wskazał, że S.S. objął w posiadanie grunty rolne objęte wnioskiem spadkodawcy oraz spełnił warunki do przyznania płatności w zakresie przedstawienia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku i wskazania swojego numeru ewidencyjnego. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy w przypadku śmierci rolnika nie złożenie wniosku przez spadkobiercę w terminie określonym w art. 22 ust. 2 ustawy, czyli w terminie 2 miesięcy od dnia otwarcia spadku, wywołuje skutek w postaci odmowy przyznania płatności, o którą ubiegał się wnioskodawca. Problem ten wymaga rozważenia w kontekście ustalenia charakteru prawnego powyższego terminu. Skarżący nie zgodził się z argumentacją zaprezentowaną przez organ administracji, że termin ten ma charakter materialny, wskazując na jego procesowe cechy i możliwość przywrócenia. Termin w stosunkach administracyjnoprawnych ma istotne znaczenie prawne i wprowadzany jest do konstrukcji instytucji prawnej zarówno przez przepisy prawa materialnego, jak i przepisy prawa procesowego. O charakterze terminu decyduje jego funkcja w obrocie prawnym. Nauka prawa rozróżnia terminy materialne i terminy procesowe. Okresy, w których może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotów w ramach administracyjnoprawnych stosunków materialnych, stanowią terminy materialne. Określają one i zarazem stabilizują sytuację prawną podmiotów, których pozycja zostaje określona przede wszystkim wprost na podstawie przepisów prawa i związanych z tym zdarzeń, dla których czas odgrywa zasadniczą rolę. Terminy prawa materialnego są co do zasady nieprzywracalne, a ich przywrócenie jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy prawa określające dany termin. Uchybienie terminowi prawa materialnego powoduje taki skutek, że wygasają roszczenia uprawnionego. W ocenie sądu termin dwumiesięczny od otwarcia spadku do złożenia przez spadkobiercę wniosku o wstąpieniu do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy określony w przepisie art. 22 ust. 2 ustawy jest terminem prawa materialnego. Za tym stanowiskiem przemawia umieszczenie powyższej regulacji w akcie prawa materialnego jakim jest ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jak również okoliczność, iż zachowanie terminu powoduje powstanie stosunku materialnoprawnego polegającego na tym, że spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy, co oznacza możliwość skutecznego nabycia uprawnień do płatności obszarowych. Brak zachowania terminu wyłącza powstanie takiego stosunku materialnoprawnego i w konsekwencji powoduje odmowę przyznania uprawnienia objętego pierwotnym wnioskiem. Termin z przepisu art. 22 omawianej ustawy jest zatem terminem prawa materialnego i w tej sytuacji nie mogą się do tego terminu odnosić zasady dotyczące przywracania terminu na warunkach i w trybie określonym w przepisach art. 58 i art. 59 k.p.a., do którego stosowania w sprawach indywidualnych odsyła wprost art. 3 ust. 1 omawianej ustawy. W przedmiotowej sprawie otwarcie spadku nastąpiło w dniu 8 października 2007 r. Termin do złożenia przedmiotowego wniosku upłynął w dniu 8 grudnia 2008 r., natomiast skarżący złożył wniosek w dniu 3 stycznia 2008 r., czyli prawie miesiąc po terminie. Prawidłowe jest zatem stwierdzenie organu, że uprawniony do wstąpienia do toczącego się postępowania w miejsce zmarłego rolnika złożył stosowny wniosek z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 22 ust. 2 omawianej ustawy. Za prawidłowe należy również uznać ustalenia organu odnoszące się do wskazanego w tym przepisie terminu, który nie może być przywrócony ani czynnością sądu, ani organu, niezależnie od powodów jego uchybienia oraz istnienia zawinienia bądź braku winy strony. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.