II SA/Łd 706/18

Dnia 6 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi A. Y. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i zwrotu świadczeń rodzinnych - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. Nr [...], z dnia [...]. a.bł. Decyzją z [...]r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. i, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a." oraz art. 3 pkt 24, art. 5 ust. 1 i ust. 4b, art. 24 ust. 7, art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze. zm.), powoływanej jako: "u.ś.r." – utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., nr [...], w sprawie nienależnie pobranych przez A. Y. świadczeń rodzinnych i ich zwrotu. W pierwszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że ww. decyzją Prezydent Miasta Ł. orzekł w pkt 1 o uznaniu za nienależnie pobrane przez A. Y. świadczeń rodzinnych: zasiłku rodzinnego na dzieci Z. O. i U. O.; dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na dziecko U. O. oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na oboje ww. dzieci za okres od 1 stycznia 2017 do 31 października 2017 w łącznej wysokości 1.342,04 zł (stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą wypłaconych, a kwotą przysługujących świadczeń za ww. okres). W pkt 2 organ I instancji orzekł o zwrocie nienależnie pobranych przez A. Y. ww. świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczonymi do dnia 23 lutego 2018 r. w kwocie 70,43 zł, co łącznie stanowi kwotę 1.412,47 zł. Następnie organ II instancji wskazał, że w odwołaniu A. Y. zarzuciła, iż błędnie ustalono dochód jej rodziny, w skutek czego wydana została krzywdząca ją decyzja. Kontynuując organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że po spełnieniu przesłanek ustawowych, w tym kryterium dochodowego (wynikającego z dyspozycji zawartej w art. 5 ust. 1 u.ś.r.), Prezydent Miasta Ł. decyzją z [...] r., nr [...], orzekł o przyznaniu A. Y. (M. – O.) prawa do: 1. zasiłku rodzinnego na dziecko Z. O., w wysokości 124,00 zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r.; 2. zasiłku rodzinnego na dziecko U. O., w wysokości 124,00 zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r.; 3. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na dziecko U. O., w wysokości 190,00 zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r.; 4. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2017/2018 na dziecko Z. O., w wysokości 150,00 zł we wrześniu 2017 r.; 5. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2017/2018 na dziecko U. O., w wysokości 150,00 zł, we wrześniu 2017 r. 17 listopada 2016 r. w organie I instancji A. Y. złożyła oświadczenie, w którym oświadczyła, że w związku z zawarciem związku małżeńskiego prosi o zmianę jej nazwiska. Poinformowała, że pobiera świadczenie pielęgnacyjne i rodzinne. Pozostałe dane nie uległy zmianie. Mąż M. Y. pracuje na umowę o pracę od 2012 r. Mąż zatrudniony jest na terenie Ł. i podlega pod US II Ł.-G.. Strona załączyła także skrócony odpis aktu małżeństwa z dnia [...] r., nr [...], z którego wynikało, że A. M.-O. i M. Y. w dniu 5 listopada 2016 r. zawarli związek małżeński. Prezydent Miasta Ł., mając na uwadze uzupełniony materiał dowodowy oraz przyjmując za podstawę działania art. 5 ust. 4b u.ś.r. - dokonał ponownego przeliczenia dochodu na jednego członka rodziny odwołującej. Ponieważ ustalony dochód strony przekroczył kwotę wskazaną w art. 5 ust. 1 u.ś.r., Prezydent Miasta Ł. decyzją z [...] r., nr [...], zmienił własną ostateczną decyzję z [...] r., nr [...], w ten sposób, że orzekł o przyznaniu A. Y. prawa do: 1. zasiłku rodzinnego na dziecko Z. O., w wysokości 124,00 zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2016 do 31 października 2017 r.; 2. zasiłku rodzinnego na dziecko U. O., w wysokości 124,00 zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r.; 3. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na dziecko U. O., w wysokości 190,00 zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r.; 4. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2017/2018 na dziecko Z. O., w wysokości 150,00 zł we wrześniu 2017 r.; 5. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2017/2018 na dziecko U. O., w wysokości 150,00 zł, we wrześniu 2017 r. 6. ustalił do wypłaty łączną kwotę zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego, o których mowa w pkt 1-3 decyzji, wysokości 438,00 zł na okres od 1 listopada 2016 r. do 30 listopada 2016 r.; 7. ustalił do wypłaty łączną kwotę zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego, o których mowa w pkt 1-5 decyzji w wysokości 321,88 zł miesięcznie w okresie od 1 grudnia 2016 r. do 31 października 2017 r. (tj. wysokości różnicy, o której mowa w art. 5 ust. 3 u.ś.r., pomiędzy łączną kwotą przysługujących zasiłków, a kwotą o którą przekroczony został dochód rodziny). Decyzja stała się ostateczna. Następnie Prezydent Miasta Ł. wydał opisaną na wstępie decyzję z [...] r. Dalej Kolegium, w oparciu o treść art. 5 ust. 4b u.ś.r. wyjaśniło, że zawarcie przez A. Y. związku małżeńskiego w trakcie trwania okresu zasiłkowego stanowiło o uzyskaniu dochodu i zobowiązywało organ I instancji do jego ponownego przeliczenia z uwzględnieniem dochodu M. Y., z miesiąca następującego po miesiącu, w którym został zawarty związek małżeński. Na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy ustalono, że dochód A. Y. aktualnie (tj. po uwzględnieniu okoliczności zawarcia związku małżeńskiego z M. Y.) wynosi 827,02 złote miesięcznie na jednego członka rodziny (1500 zł - miesięczny dochód strony uzyskany w roku 2015 z tytułu alimentów otrzymanych na rzecz dzieci + 1808,10 zł - dochód netto M. Y. z miesiąca następującego po miesiącu, z którym został zawarty związek małżeński tj. z miesiąca grudnia 2016 r. : przez 4 osoby w rodzinie). Mając powyższe na uwadze organ II instancji stwierdził, że miesięczny dochód netto na członka rodziny A. Y. od miesiąca grudnia 2016 r. przekracza kwotę wskazaną w art. 5 ust. 1 u.ś.r. - 674,00 złotych - uprawniającą do przyznania wnioskowanych świadczeń rodzinnych wraz z dodatkami. Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 5 ust 3 u.ś.r. i stwierdził, że w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 października 2017 r., A. Y. przysługiwało prawo do zasiłków rodzinnych wraz z wnioskowanymi dodatkami na dzieci Z. i U. O. jedynie w łącznej wysokości 210,90 złotych miesięcznie, bowiem uwzględnienie M. Y. w składzie rodziny strony i uzyskanie przez jej rodzinę dochodu w grudniu 2016 r. z tytułu zatrudnienia ww. spowodowało przekroczenie kwoty wskazanej w art. 5 ust. 1 u.ś.r. świadczenia wypłacone od 1 stycznia 2017 r. do dnia 31 października 2017 r. w wysokości przekraczającej łącznie kwotę 210,90 złotych miesięcznie są na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. świadczeniami nienależnie pobranymi i w konsekwencji na podstawie art. 30 ust. 1 u.ś.r. podlegają zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, wydana zaś w sprawie decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa zarówno procesowego, jak i materialnego. Jednocześnie organ odwoławczy, w oparciu o art. 30 ust. 9 u.ś.r., wyjaśnił zasady ubiegania się o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do sądu administracyjnego wniosła A. Y., zarzucając: 1. naruszenie art. 5 ust. 2 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie; 2. naruszenie art. 30 u.ś.r. poprzez jego niewłaściwą interpretację; 3. błędne ustalenia faktyczne polegające na ustaleniu, że świadczenie pobrane zostało nienależnie, pomimo dopełnienia przez skarżącą obowiązku poinformowania organu administracyjnego o zmianie stanu cywilnego w terminie ustawowym, a także faktu wypłacania przez organ administracyjny świadczenia pomimo powzięcia tej informacji; 4. naruszenie przepisów art. 7, 7a, 8, 13 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia ustaleń z urzędu w przedmiocie umorzenia świadczeń, nierozstrzygnięcie na korzyść strony interpretacji przepisu art. 30 u.ś.r., zaniechanie dążenia do polubownego rozstrzygnięcia sprawy pomimo takich możliwości np. poprzez skierowanie sprawy do mediacji. W ocenie skarżącej, organy administracyjne wydające decyzje w niniejszej sprawie błędnie zastosowały przepisy stanowiące podstawę prawną decyzji, nie zauważając, że w sprawie winien mieć zastosowanie art. 5 ust. 2 u.ś.r. w miejsce ust. 1 powołanego w decyzjach, bowiem dziecko skarżącej U. O. jest osobą niepełnosprawną. Błędnie także organy administracyjne zinterpretowały art. 30 u.ś.r. uznając, że świadczenie pobrane zostało nienależnie. Skarżąca podniosła, że dopełniła wszystkich obowiązków, jakie nakładają na nią przepisy prawa. Poinformowała organ o zmianie stanu cywilnego, udzieliła prawdziwych informacji o zatrudnieniu jej męża. Organ administracyjny wysyłał zapytania do niewłaściwego Urzędu Skarbowego, pomimo że w treści oświadczenia wskazała I Urząd Skarbowy Ł.-G. Skarżąca stwierdziła, że nie może za działania organów administracji ponosić negatywnych konsekwencji dodając, że organ administracji wypłacał jej świadczenie mimo informacji o zmianie sytuacji rodzinnej. Świadczenie to zostało skonsumowane w całości, bowiem skarżąca nie musiała się liczyć z obowiązkiem jego zwrotu. Brak jest zatem podstaw do oceny, że świadczenie jest nienależne i musi podlegać zwrotowi. Skarżąca zaznaczyła, że przyczyną wypłacenia jej świadczeń w okresie od 1 grudnia 2016 r. do 28 lutego 2017 r. i bezpodstawnym zatrzymaniem wypłaty tych świadczeń w okresie od 1 marca 2017 r. do 30 czerwca 2017 r. były nieprawidłowo wykonywane obowiązki służbowe pracowników Centrum Świadczeń Socjalnych. Skarżąca wskazała także na nieprawidłowe zastosowanie przez organy art. 5 ust. 4b u.ś.r. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć o jej skuteczności zdecydowały argumenty inne, niż podniesione w skardze. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzją organu I instancji, naruszają prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach prawa, co skutkuje wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności wskazać bowiem należy, iż w obrocie prawnym nie pozostaje żadna decyzja, która rozstrzygałaby kwestię przysługującego skarżącej zasiłku rodzinnego i dodatków w okresie zasiłkowym 2016/2017. Jak bowiem wynika z akt sprawy, a co zupełnie pominięte zostało przez organy obu instancji, decyzja Prezydenta Miasta Ł. przyznająca świadczenia rodzinne z dnia [...] r., podobnie jak decyzja zmieniająca tegoż organu z dnia [...] r. zostały następnie uchylone decyzją z dnia [...] r., podjętą w trybie art. 155 k.p.a. Z akt sprawy wynika, iż decyzja ta jest ostateczna, co oznacza, iż wniosek skarżącej z dnia 12 września 2016r. do dnia wyrokowania pozostaje nierozstrzygnięty. Nie ma zatem żadnej możliwości by ustalić, jaka była faktycznie wysokość należnego skarżącej świadczenia, w jakiej wysokości świadczenie zostało faktycznie wypłacone i na jakiej podstawie (zwłaszcza biorąc pod uwagę okres wstrzymania ich wypłaty), a w związku z tym brak jest możliwości oceny czy i w jakim zakresie pobrane świadczenie możne być uznane za nienależnie pobrane. Pozostaje poza sporem, iż w przypadku zmian w liczbie członków rodziny, osoba pobierająca świadczenie obowiązana jest do poinformowania o tym organu pomocowego (art. 25 ust. 1 u.ś.r.). Niekwestionowane jest również, iż skarżąca obowiązkowi temu uczyniła zadość, składając stosowne oświadczenie w dniu 17 listopada 2016r. Faktem jest również, iż zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 u.ś.r. osoba, która nienależnie pobrała świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Dopóki wszakże nie zostanie ustalone, jakie świadczenia, w jakiej wysokości i w jakim okresie przysługiwały skarżącej oraz jakie świadczenia zostały jej faktycznie wypłacone i w jakiej dacie, nie jest możliwe ustalenie czy świadczenia te były należne czy też zostały nienależnie pobrane i ewentualnie w jakiej wysokości oraz jaka norma prawna stanowi podstawę do takiej ich kwalifikacji (art. 30 ust. 2 u.s.r.). Wskazane wyżej braki postępowania dowodowego stanowią o naruszeniu art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Panujący w aktach administracyjnych chaos, przekładający się również na treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym wprost odwołano się do ostateczności decyzji zmieniającej z dnia [...] r. jako decyzji zależnej i obligującej do uznania pobranych świadczeń za nienależne, kwalifikują skarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji do wyeliminowania z obrotu prawnego. Zarzuty skargi związane z wadliwością funkcjonowania organów pomocowych i wynikającą z nich odpowiedzialnością tychże za nieprawidłowe określenie wysokości przysługującego skarżącej świadczenia są natomiast o tyle bezprzedmiotowe, że wysokość owego świadczenia do chwili obecnej nie została określona. Brak jest przeto możliwości ustalenia, czy wskazywane przez skarżąca "zaniechania" organów można uznać za okoliczności zwalniające od odpowiedzialności za ewentualne pobranie świadczeń w kwocie wyższej niż należna. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Ponownie procedując w sprawie, organy w sposób należyty przeprowadzą postępowanie wyjaśniające oraz podejmą rozstrzygnięcie, uwzględniając sformułowane powyżej poglądy prawne. A.B.