II SA/Łd 707/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie NSA Janusz Nowacki, p.o. sędziego WSA Monika Krzyżaniak /spr./, Protokolant asystent sędziego Żywilla Krac, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2004 r. sprawy ze skargi A. S., S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej oddala skargę. 3 III SA/Łd 707/02 UZASADNIENIE Decyzją nr [...] z dnia [...] Zarząd Miasta Ł., działając na podstawie art. 20 pkt 8 w związku z art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu wniosku A. i S. małżonków S., zam. w Ł. ul. A 27 o wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu do drogi publicznej, nie wyraził zgody na lokalizację zjazdu z ulicy B na nieruchomość oznaczoną jako działka Nr 230/2 w obrębie [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podniósł, iż A. i S. małżonkowie S. nabyli od gminy miejskiej Ł. nieruchomość oznaczoną jako działka nr 230/2 w obrębie [...] w drodze bezprzetargowej na poszerzenie swoich działek funkcjonujących jako posesja Nr 27 przy ul. A i posiadających zjazd z drogi publicznej kategorii gminnej, jaką jest ulica A. Proponowana przez skarżących lokalizacja zjazdu z ulicy B jest niedopuszczalna ze względów bezpieczeństwa ruchu, gdyż zjazd ten znajdowałby się w strefie dwóch skrzyżowań o skoordynowanej sygnalizacji oraz w obrębie przystanku autobusowego. Zdaniem organu zjazd w strefie rozrządu i akumulacji skrzyżowania jest szczególnie niebezpieczny z uwagi na to, iż pojazdy poruszające się w tym miejscu po drodze dokonują częstej zmiany pasów ruchu i hamują, wobec czego, zlokalizowanie w takim miejscu wyjazdu z posesji zwiększyłoby zagrożenie kolizji. Ogromne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego wystąpi także w każdej sytuacji, gdy na przystanku będzie znajdował się autobus, gdyż widoczność zjazdu w tym miejscu będzie całkowicie zasłonięta. Ponadto organ podniósł, iż ciąg ulic C – B – D przeznaczony jest dla przebiegu drogi krajowej Nr [...], a w związku z tym, ulica B nie może być klasyfikowana niżej niż ulica główna – G. Jak wynika natomiast z § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430) droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (wyjątkowa klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800m oraz na terenie zabudowy – nie mniejsze niż 400m, przy czym na drodze G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie dla terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Powyższe warunki eliminują zdaniem Zarządu Miasta możliwość wybudowania zjazdu z posesji Państwa S. na ulicę B. Organ pierwszej instancji wskazał również na fakt, iż pomiar ruchu na ulicy B na jezdni zachodniej, na odcinku między ulicą E a ulicą B, przeprowadzony w czerwcu 2000r., wskazał natężenie rzędu 740 poj./h, z tego 610 poj./h to ruch na wprost po ulicy B. Pomiary te oznaczają, iż przy rzeczywistym wzroście natężenia ruchu w Ł. wynoszącym 5% rocznie, jezdnia ta w najbliższym czasie będzie miała natężenie ruchu rzędu 750-900 poj./h, co praktycznie wykluczy możliwość wyjazdu z posesji przylegających do ul. B i spowoduje, że zjazdy już istniejące staną się miejscem wysoce niebezpiecznym, powodującym wymuszenia włączenia się do ruchu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli małżonkowie S. w dniu 31 grudnia 2001r. W uzasadnieniu odwołania skarżący podnieśli, iż działki 230/1 i 230/2 stanowią odrębną nieruchomość od nieruchomości położonej przy ul. A 27, a fakt, iż są oni właścicielami wszystkich tych nieruchomości, nie powinien mieć znaczenia dla wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z działki 230/2. Z aktu notarialnego z dnia [...] wynika, iż małżonkowie S. kupili działkę nr 230/2 od gminy miejskiej Ł. i na mocy § 9 umowy sprzedaży działka ta została przyłączona do nieruchomości położonej przy ul. E, objętej księga wieczystą KW nr [...], stanowiącą ich własność, w wyniku czego, stali się oni właścicielami działek 230/2 i 230/1, z których żadna nie posiada zjazdu do drogi publicznej. Skarżący podnieśli, iż nikt z urzędu gminy nie informował ich, że działka ta nie będzie miała zjazdu na drogę publiczną. Zdaniem wnoszących odwołanie, bez znaczenia są wywody organu pierwszej instancji dotyczące obciążenia ruchem ulicy B oraz położenia przystanku autobusowego, gdyż za powyższe okoliczności odpowiadają projektanci przebudowy drogi, którzy dopuścili do przecięcia ulicy gęsto zabudowanej domami jednorodzinnymi drogą krajową o dużym natężeniu ruchu. Z powyższych względów, a także z uwagi na fakt, iż na ulicy B i tak usytuowane są zjazdy z nieruchomości co kilka metrów, skarżący wnieśli o zmianę lub uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przyznanie im zjazdu z przedmiotowej nieruchomości do drogi publicznej. Decyzją nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. oraz art. 20 pkt 8 i 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, odmawiającą wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z ulicy B na nieruchomość oznaczoną jako działka nr 230/2 w obrębie [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż z dokumentów wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka 230/2 w Obrębie [...] sprzedana została przez Gminę Ł. w drodze bezprzetargowej, gdyż przyjęto założenie, że nie stanie się ona odrębną nieruchomością, a posłuży jedynie do poszerzenia sąsiednich nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż w aktach sprawy znajduje się pismo Zastępcy Dyrektora Wydziału Dróg Urzędu Miasta Ł. z grudnia 1999r., z którego wynika, że nie jest możliwe włączenie działki 230/2 jako samodzielnej działki do istniejącego układu drogowego. Dotyczy to zarówno połączenia od ulicy E (obszar skrzyżowania) jak i ulicy B (zatoka przystankowa i rejon skrzyżowania). Połączenie z ruchem drogowym miejskim może nastąpić wyłącznie poprzez przyłączenie jej do działek sąsiednich, których obsługa komunikacyjna odbywa się przez ulicę A. Organ podniósł, iż skoro skarżący mogli nabyć działkę nr 230/2 w drodze bezprzetargowej jedynie na poszerzenie swojej nieruchomości, z której mają zjazd z drogi gminnej, cały teren ma zapewnioną taką samą obsługę komunikacyjną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, odnoszące się do klasyfikacji ulicy B, natężenia ruchu na tej ulicy, usytuowania skrzyżowań i przystanku autobusowego są zasadne i wynika z nich jednoznacznie, iż zjazd z posesji małżonków S. powodowałby wysoki stopień zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a wobec tego, że działka nr 230/02 posiada zjazd w ulicę A, Kolegium utrzymało w mocy decyzję Zarządu Miasta Ł. z dnia [...]. W skardze do Naczelnego Sadu Administracyjnego, wniesionej przez pełnomocnika A. i S. małżonków S., zawarty został wniosek o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz o przekazanie sprawy Zarządowi Miasta do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi wskazano na obrazę prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, który to przepis nie zawiera regulacji dotyczącej umiejscowienia zjazdu z ulicy oraz art. 46 § 1 k.c. przez pominięcie faktu, iż działki nr 230/1 i 230/2 stanowią odrębną nieruchomość od nieruchomości położonej przy ul. A 27. Pełnomocnik skarżących podniósł, iż decyzje zawierają błędy w ustaleniach faktycznych polegające na przyjęciu, iż cały teren posiadany przez małżonków S. ma zapewnioną taką samą obsługę komunikacyjną, a szczególności, że działka nr 230/2 ma zapewniony zjazd do ulicy A oraz na uznaniu, iż lokalizacja zjazdu z ul B jest niedopuszczalna ze względów bezpieczeństwa ruchu. W skardze wskazano ponadto, iż faktycznie nie ma żadnego dostępu do działek nr 230/1 i 230/2, stanowiących odrębną nieruchomość i wykorzystywanych odmiennie niż nieruchomość przy ul. A 27. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Należy zaznaczyć, iż stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym, że skarga A. i S. S. wniesiona została w dniu 15 maja 2002r. i do dnia 1 stycznia 2004r. postępowanie sądowe nie zostało zakończone, właściwym do rozpoznania tej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron, oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie uwzględnił skargi, gdyż nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszały przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogłoby stanowić podstawę do ich uchylenia. Podstawę materialnoprawną decyzji odmawiającej skarżącym wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu z drogi krajowej na działkę nr 230/2 położoną w Ł. w obrębie [...], stanowi przepis art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem wykonanie lub przebudowa zjazdu z drogi do pól uprawnych i zabudowań należy: 1/ w wypadku budowy lub modernizacji drogi - do zarządu drogi, 2/ w pozostałych wypadkach – do właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi, po uzyskaniu zgody zarządu drogi. Powołana wyżej ustawa nie określa jednak dodatkowych, szczegółowych kryteriów warunkujących uzyskanie od zarządu drogi zgody na wykonanie zjazdu bądź jej odmowy. Decyzje w tym zakresie wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, którego granice określa przepis art. 7 k.p.a., a są nimi interes społeczny i słuszny interes strony. Organ administracyjny, działając w granicach uznania administracyjnego obowiązany jest wszechstronnie i wnikliwie rozważyć cały materiał dowodowy oraz wskazać w uzasadnieniu decyzji, które z spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym przypadku celowe, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu wnioskodawców. Rola sądu administracyjnego, kontrolującego taką decyzję sprowadza się do zbadania czy organ właściwie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i czy nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził, aby organy administracji publicznej, odmawiając skarżącym wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu z drogi krajowej, działały w sposób dowolny, przekraczający granice swobodnego uznania administracyjnego. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że przedmiotowy zjazd z działki nr 230/2 do drogi krajowej, miał być wykonany w bezpośrednim sąsiedztwie skrzyżowania oraz w pobliżu zatoki autobusowej. Organy pierwszej i drugiej instancji, w uzasadnieniach swoich decyzji, bardzo dokładnie odniosły się do zaproponowanej przez skarżących lokalizacji zjazdu i wskazały powody, dla których budowę tego zjazdu należy uznać za zagrażającą bezpieczeństwu ruchu drogowego. Organy trafnie powołały się na przepis § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430), zgodnie z którym, liczba i częstotliwość zjazdów na drodze klasy G, do której zalicza się ulica b, będąca drogą krajową nr [...], powinna zostać ograniczona poprzez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, natomiast stosowanie zjazdów na drodze GP jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu. Powyższe rozporządzenie faktycznie nie zawiera szczegółowej regulacji dotyczącej umiejscowienia zjazdu z ulicy, na co powołali się skarżący, jednak zawarte w nim wytyczne wskazują organom, jakie elementy powinny być brane pod uwagę przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu do drogi publicznej, przez co wyznaczają granice uznania administracyjnego. Organy orzekające prawidłowo zaznaczyły, iż interes skarżących został zaspokojony, gdyż dojazd do ich działki zapewnia ulica A, do której zbudowany został zjazd z nieruchomości bezpośrednio przylegającej do działki nr 230/2 i 230/1, stanowiącej również własność małżonków S.. Zarzut, zawarty w skardze, że organy obu instancji nie wzięły pod uwagę faktu, iż działki nr 230/1 i 230/2 stanowią odrębną nieruchomość od nieruchomości położonej przy ul. A 27, na której znajduje się budynek mieszkalny i budynki gospodarcze małżonków S., należy uznać za sprzeczny z zebraną w sprawie dokumentacją. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ orzekający powołał się jedynie na bezprzetargowy tryb nabycia przez skarżących działki nr 230/2, która przeznaczona została na poszerzenie nieruchomości przyległej, jaką stanowi działka 230/1, co wprost wynika z aktu notarialnego z dnia [...] rep. [...], znajdującego się w aktach sprawy. Organ wskazał ponadto, iż w związku z tym, iż skarżący są jednocześnie właścicielami zabudowanej nieruchomości przy ul. A 27, bezpośrednio przylegającej do działki 230/1 i 230/2, cały ten teren ma zapewnioną taką samą obsługę komunikacyjną. Powoływanie się przez skarżących na okoliczność, iż działki 230/1 i 230/2 nie posiadają faktycznie żadnego dojazdu oraz, że działka 230/1 nabyta została jako odrębna nieruchomość z prawem zjazdu do ulicy B, również nie znajduje potwierdzenia w materiałach zgromadzonych w toku postępowania wyjaśniającego. Istnienie w przeszłości zjazdu z działki nr 230/1 do ulicy B nie wynika z żadnego dokumentu, przez co należy sądzić, iż nie był on prawnie usankcjonowany, a ponadto, mapa ewidencji gruntów wskazuje, że działka ta nie przylegała bezpośrednio do ulicy B. W toku postępowania prowadzonego przed organami administracji publicznej, skarżący nie podnosili, iż działki nr 230/1 i 230/2 nie mają żadnego połączenia z drogą publiczną, wskazywali jedynie na okoliczność, iż w przypadku sprzedaży tych działek utracą one komunikację z ulicą A i nie będą posiadały żadnej drogi dojazdowej. Zmiana właścicieli działek nr 230/1 i 230/2 lub nieruchomości położonej przy ul. A 27, bezpośrednio do nich przyległej i zapewniającej tym działkom komunikację z drogą publiczną, spowoduje powstanie nowych okoliczności faktycznych, które będą musiały zostać wzięte pod uwagę w przypadku rozpatrywania przez właściwe organy kolejnego wniosku o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu. Fakt, iż sąsiednie nieruchomości po obydwu stronach ulicy B, posiadają zjazdy do tej drogi, nie uzasadnia możliwości wyrażenia zgody na lokalizacje zjazdu zaproponowaną przez skarżących, gdyż zjazdy już istniejące powstały w innych realiach natężenia ruchu drogowego i przy odmiennych rozwiązaniach skrzyżowań dróg. Każdy kolejny zjazd wykonany z drogi publicznej na teren przyległych nieruchomości stanowi dodatkowe źródło kolizji na drodze i stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zarzut dokonania błędnych ustaleń faktycznych, przyjętych za podstawę wydania zaskarżonej decyzji, polegających na przyjęciu, że lokalizacja zjazdu z ulicy B jest niedopuszczalna ze względów niebezpieczeństwa ruchu z uwagi na znajdujące się tam skrzyżowanie, nie został poparty przez skarżących żadnymi argumentami i stanowi w zasadzie polemikę z ustaleniami dokonanymi przez organy administracji. Niewątpliwie naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która z całą pewnością leży w interesie społecznym i może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Powoływanie się przez skarżących na fakt, iż przed nabyciem od gminy nieruchomości nr 230/2 nikt nie informował ich o tym, że działka ta nie będzie miała bezpośredniego połączenia z drogą publiczną, nie ma znaczenia przy wyrażaniu zgody na lokalizację przedmiotowego zjazdu, gdyż jako osoby zainteresowane, skarżący winni przed dokonaniem transakcji upewnić się co do możliwości wykonania takiego zjazdu, zwłaszcza że działka 230/2 nabyta została w trybie bezprzetargowym, co sugerowało specyficzny charakter tego terenu. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie słuszny interes wnioskodawców w rozumieniu art. 7 k.p.a., nie przeszkadzał w podjęciu przez organy administracji publicznej decyzji o odmowie wyrażenia zgody na wykonanie spornego zjazdu. Sąd doszedł do przekonania, iż organy rozstrzygające w tej sprawie nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego, a szczególności przepisu art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, a także przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., w stopniu, jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a tylko to mogło być podstawą do jej uchylenia w myśl art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy należało skargę oddalić.