II SA/Łd 707/06

Dnia 29 stycznia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant referent stażysta Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2007 roku sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. - Po rozpoznaniu wniosku E. W. z dnia 18 grudnia 2000 roku o przekształcenie na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. z 2001r., Nr 120, poz. 1299) gruntu położonego w Ł. przy ul. A. 166 oznaczonego jako działka o nr ewidencyjnym [...] w obrębie B-38, decyzją z dnia [...], nr [...], znak [...] Prezydent Miasta Ł. działając na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459) odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu położonego w Ł. przy ul. A. 166. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 roku, sygn. akt K. 8/98. (Dz.U. z 2000r., Nr 28, poz. 352) stwierdzającym niezgodność przepisów wyżej wskazanej ustawy z Konstytucją rozpoznanie wniosku w ustawowym terminie okazało się niemożliwe. W wyniku nowelizacji ustawy, w piśmie z dnia 8 października 2002 roku wnioskodawczyni została poinformowana o wysokości opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu oraz zastała wezwana do wskazania formy, w jakiej dokona zapłaty. Zakwestionowanie określonej w wezwaniu wartości gruntu i ustanowienie przez skarżącą pełnomocnika, uniemożliwiło dalsze kontynuowanie postępowania i w konsekwencji doprowadziło do utraty ważności sporządzonego w dniu 31 października 2000 roku operatu i konieczności opracowania nowej wyceny nieruchomości. Po sporządzeniu nowej wyceny nieruchomości pismem z dnia 26 sierpnia 2005 roku wnioskodawczyni została ponownie poinformowana o wysokości opłaty za przekształcenie i wezwana do wskazania formy, w jakiej dokona zapłaty. W piśmie z dnia 11 października 2005 roku stanowiącym odpowiedź na wezwanie, wnioskodawczyni wyraziła zgodę na przekształcenie wskazując jednocześnie, że opłata z tego tytułu zostanie uiszczona w formie jednorazowej. Z dniem jednak 13 października 2005 roku weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w świetle której przekształcenie może dotyczyć nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonymi pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Natomiast będąca przedmiotem wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności - nieruchomość położona w Ł. przy ul. A. 166 jest nieruchomością zabudowaną, na której znajduje się budynek gospodarczy przeznaczony na cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Od powyższej decyzji E. W. wniosła odwołanie, w którym powołując się na podstawy z art. 8, art. 9, art. 35 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie Wydziału Geodezji, Katastru i Inwentaryzacji do dostarczenia pełnego materiału dowodowego w sprawie. Podniosła, iż bezczynność organu administracji i opieszałe działanie – brak wiadomości dotyczących kwestii, kiedy organ wystąpił o ponowne sporządzenie aktualnej wyceny nieruchomości spowodowały powstanie po jej stronie szkody, polegającej na koniczności dokonania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej i poniesienie związanych z zawarciem umowy kosztów. Decyzją z dnia [...], [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że na podstawie analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalono, że wnioskodawczyni E. W. jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 166, oznaczonej jako działka o nr ewidencyjnym [...], przeznaczonej na prowadzenie działalności gospodarczej, i w taki właśnie sposób wykorzystywanej. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, ze odmowa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności jest uzasadniona wejściem w życie z dniem 13 października 2005 roku, ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zgodnie bowiem z treścią art. 8 powołanej wyżej ustawy, do spraw wszczętych na podstawie ustaw, o których mowa w art. 9 i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy niniejszej ustawy. Stosownie zaś do treści art. 9 ustawy, tracą moc: 1) ustawa z dnia z dnia 4 września 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. z 2001r., Nr 120, poz. 1299; Nr 113, poz. 984); 2) ustawa z dnia 26 lipca 2001 roku o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. z 2002r., Nr 113, poz. 1209, Nr 113, poz. 984 oraz Dz.U. z 2003r., Nr 3, poz. 24 i Nr 64 poz. 592). Bezspornym, w ocenie organu w rozpoznawanej sprawie jest zatem fakt, że organ pierwszej instancji nie miał podstaw prawnych do wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu na podstawie nieobowiązujących już przepisów prawa – (ustawy z dnia 4 września 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności), jak i na podstawie obowiązujących przepisów prawa, ponieważ art. 1 ust. 1 powołanej ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości enumeratywnie wymienia podmioty, które mogą żądać dokonania wnioskowanego przekształcenia. Wnioskodawczyni natomiast jako osoba prowadząca działalność gospodarczą na będącej przedmiotem wniosku nieruchomości nie posiada uprawnienia do złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu na podstawie przepisów powołanej ustawy, ograniczenie to nie pozbawia jednak prawa do nabycia przez skarżącą prawa własności działki na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu dotyczące rażącej przewlekłości postępowania oraz dodatkowo podnosząc zarzut naruszenia art. 78 § 1 i art. 136 k.p.a poprzez nieuwzględnienie żądania o włączenie do materiału dowodowego sprawy dokumentów dotyczących ustalenia wysokości opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżone orzeczenie naruszało przepisy prawa materialnego lub też przepisy procedury administracyjnej w stopniu określonym w cytowanym przepisie. W pierwszym rzędzie zwrócić należy uwagę na fakt, że brzmienie przepisu art. 8 ustawy z dnia 29.lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. Nr 175, poz. 1459) nie pozostawia wątpliwości, iż do spraw wszczętych przed datą jej wejścia w życie i niezakończonych decyzją ostateczną, należy stosować przepisy tejże ustawy. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że postępowanie administracyjne wszczęte zostało na wniosek E. W. w dniu 18 grudnia 2000r. oraz, że nie zostało zakończone decyzją ostateczną do dnia 13.października 2005r. tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29.lipca 2005r. Nie było zatem żadnej prawnej możliwości oparcia wydanego w sprawie rozstrzygnięcia na nieobowiązujących przepisach ustawy z dnia 4.września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tekst jednolity Dz.U. Nr 120 z 2001r., poz. 1299 ze zm.). Ustawa ta została bowiem w całości derogowana przez przepis art. 9 ustawy z dnia 29.lipca 2005r. Tym samym, nie było wiec możliwe zastosowanie przez organy normy art. 2 ust. 4 uchylonego aktu, a co za tym idzie pozbawiony uzasadnienia jest zarzut skargi o rażącym naruszeniu tego przepisu. Faktem jest, iż pomiędzy datą złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego a datą załatwienia sprawy nim wszczętej upłynęło ponad 5 lat. Podnoszona przez skarżącą kwestia przewlekłości postępowania, nawet przy przyjęciu zasadności tego zrzutu, nie może wszakże skutkować orzekaniem contra legem i oparciem rozstrzygnięcia na nieobowiązujących przepisach. W tym miejscu należy jednak zwrócić uwagę, iż po ponownej wycenie nieruchomości w sierpniu 2005 r. pełnomocnik skarżącej w dniu 6 września 2005 r. stawił się w organie i oświadczył, że chce się zapoznać z operatem szacunkowym i sporządzić sobie notatki. Odpowiedź zaś w zakresie akceptacji dokonanej ponownej wyceny miała być przedstawiona do dnia 23 września 2005 r. Odpowiedź – stanowisko pełnomocnika w tym zakresie wpłynęło jednak do organu dopiero w dniu 11 października 2005 r. Rekompensata ewentualnej szkody, którą skarżąca poniosła na skutek niezałatwienia jej wniosku w określonym w przepisach terminie, może być natomiast dochodzona przezeń w drodze postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi. Ocena przewlekłości postępowania, tym bardziej zaś jej skutków, wykracza bowiem poza kognicję sądów administracyjnych. Zgodnie natomiast z treścią art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29.lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogą ubiegać się wyłącznie osoby fizyczne, którym w dniu wejścia w życie ustawy przysługuje prawo użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Niesporne jest natomiast, że nieruchomość położona w Ł., przy ul. A. 166 zabudowana jest obiektem usługowo – gospodarczym i wykorzystywana na prowadzenie działalności gospodarczej. Oznacza to, że skarżąca nie może skutecznie domagać się przekształcenia prawa użytkowania wieczystego wspomnianego gruntu w prawo własności na podstawie obowiązującej obecnie ustawy z dnia 29.lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, podnieść należy, iż nietrafne są zarzuty dotyczące naruszenia zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. art. 8, 9, 35 § 1 k.p.a., oraz przepisów art. art. 78 § 1 i 136 k.p.a. Organy oparły bowiem wydane w sprawie rozstrzygnięcie na podstawie obowiązujących przepisów prawa, nie naruszając wymogu rzetelnego wyjaśnienia sprawy. Zgłaszane na etapie postępowania odwoławczego i sądowego wnioski dowodowe nie miały w sprawie żadnego znaczenia. Żądanie dokumentacji, z której wynikałoby kiedy organ wystąpił o ponowne sporządzenie wyceny nieruchomości nie mogło mieć wpływu na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Ewentualna przewlekłość postępowania może wpływać na roszczenia odszkodowawcze, po wykazaniu przez skarżącą zaistniałej szkody, w innym – cywilnym postępowaniu. W kontekście powyższych rozważań należy również wskazać, iż przepis art. 7 k.p.a. nie może być podstawą nabycia przez stronę postępowania jakichkolwiek uprawnień materialnoprawnych (por Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 28.maja 2003r., sygn. akt II SA 3339/02, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 160255). Zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wyrażona w art. 7 k.p.a. oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) nie mogą powodować naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż przepisy prawa materialnego wyznaczają treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25.lutego 2002r., sygn. akt II SA 3126/00, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex Nr 81779) Przekroczenie natomiast nawet maksymalnych terminów do załatwienia sprawy, nie powoduje wadliwości wydanej decyzji; może być jedynie podstawą do roszczeń odszkodowawczych czy odpowiedzialności dyscyplinarnej pracownika organu (por. Paweł Witkowski: Ogólne zasady postępowania administracyjnego w postępowaniu podatkowym, Przegląd Podatkowy 1997/8/21). W tym kontekście, nawet stwierdzenie zasadności zarzutu naruszenia art. 12 k.p.a. nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. art 77 i 81 k.p.a., bowiem materiał dowodowy konieczny do merytorycznej oceny i załatwienia wniosku E. W. został zgromadzony i oceniony należycie. Ustalenia faktyczne, poczynione przez organy w tym zakresie, nie były zresztą przez skarżącą kwestionowane na żadnym etapie postępowania administracyjnego ani sądowego. Skarżącej E. W. nie odpowiadała jedynie cena za jaką miało dojść do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i w tym zakresie prowadziła korespondencje z organem, za pośrednictwem swego pełnomocnika – matki J. O. Reasumując powyższe rozważania należy wskazać, iż zaskarżona decyzja, a tym samym poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie narusza przepisów prawa a przytoczona argumentacja organu odwoławczego zasługuje na uwzględnienie. Podnoszone w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.