II SA/Łd 708/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie: WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Asesor Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystentka sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie inwentaryzacji powykonawczej oddala skargę. - II S.A./Łd 708/04 U Z A S A D N I E N I E Decyzją Nr [..] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 50 ust. 4 ustawy prawo budowlane z 1994 roku B. i E. małżonkom B. dostarczenie w terminie do dnia 31 maja 2004 r. dokumentów w 3 egzemplarzach dotyczących muru oporowego wraz z istniejącym na nim ogrodzeniem z prefabrykatów betonowych, usytuowanych między działkami o numerach ewidencyjnych 868 i 869 przy ul. A 42 i 44 w Z. w postaci inwentaryzacji powykonawczej, inwentaryzacji budowlanej wraz z oceną techniczną określającą m. in. czy wykonany jako fundament ogrodzenia mur żelbetowy spełnia warunki muru oporowego określone przepisami prawa. W ustaleniach organ I instancji przyjął, że mur powstał pierwotnie jako część ogrodzenia wybudowanego na wiosnę 1997 roku a obecnie pełnił rolę muru oporowego dla gruntu nasypowego na działce małżonków B. W opisanych warunkach i z uwagi na treść prawa budowlanego w redakcji obowiązującej do nowelizacji z dnia 22 sierpnia 1997 roku organ uznał, że ogrodzenia, którego cokołem jest sporny mur nie powstało w warunkach samowoli. Należało natomiast sprawdzić czy w chwili obecnej mur , który stanowi element oporowy spełnia warunki techniczne dla tego typu budowli i od początku w tym kierunku jest prowadzone postępowanie. Od powyższej decyzji odwołanie złożył P. C., wnosząc o jej uchylenie oraz wydanie decyzji rozstrzygającej merytorycznie sprawę. Odwołujący się zarzucił organom wydającym decyzję rażące naruszenie art. 48 poprzez zaniechanie jego zastosowania w odniesieniu do muru oporowego . Decyzją z dnia [..] Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje organu I instancji. Organ II instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, iż przedmiotowe ogrodzenie zostało wykonane przez B. i E. B. na przełomie 1996 i 1997 roku, prac przy nim zakończono do połowy roku 1997. Z uwagi na występującą różnicę poziomu terenu pomiędzy sąsiednimi działkami , zostało ono wykonane z części podziemnej fundamentu, części nadziemnej cokołu oraz elementów prefabrykowanych –dwie płyty betonowe pełne plus jedna ażurowa. Obecnie część nadziemna ogrodzenia pełni role muru oporowego na wykonanie którego niezbędne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednakże wobec faktu, iż przedmiotowy mur oporowy stanowi część ogrodzenia, którego budowa nie wymagała uzyskania pozwolenia lub zgłoszenia , brak jest podstaw do nakazania rozbiórki na podstawie art. 48 prawa budowlanego z 1994 roku. Ponadto organ wskazał, iż obowiązek zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia powyżej 2,20 m został wprowadzony w wyniku nowelizacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane dokonanej w dniu 22 sierpnia 1997 roku ogłoszonej w Dzienniku Ustaw z 1997 roku Nr 111, poz. 726) , która zaczęła obowiązywać od 24 grudnia 1997 roku. W niniejszej sprawie organy administracyjne prowadzące postępowanie dążą do wyjaśnienia min. kwestii czy pełniący funkcję muru oporowego cokół ogrodzenia spełnia wymogi zapewniające bezpieczeństwo ludzi lub mienia do czego ma zastosowanie tryb postępowania określony w art. 50 i 51 prawa budowlanego. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. C. , wnosząc o jej uchylenie i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż mur oporowy został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, organ I instancji wydając decyzję nie wyjaśnił w sposób dostateczny stanu sprawy, a uzasadnienie decyzji organu I instancji nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 kpa, w szczególności organ nie odniósł się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Ponadto wydając decyzję w sprawie organ II instancji nie odniósł się do załączonej do odwołania opinii biegłego A. Ż., dotyczącej zagospodarowania działek przy ul. A 42 i 44. Skarżący wskazał ponadto, iż w jego ocenie jakakolwiek próba legalizacji muru oporowego, stanowi legalizację samowoli budowlanej w postaci zmiany ukształtowania terenu na działce przy ul. A 44 i wybudowanie tam parkingu bez stosowanych zezwoleń. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Inspektor wskazał, iż okoliczności podniesione w skardze nie wnoszą do sprawy nowych istotnych elementów nieznanych wcześniej organowi odwoławczemu, które mogłyby wpłynąć na zmianę zapadłej decyzji będącej konsekwencją stwierdzenia, że przedmiotowy obiekt budowlany tj. mur oporowy z istniejącym na nim ogrodzeniem z prefabrykatów betonowych , w części przekraczający wysokość 2,20 m został wybudowany przed nowelizacją ustawy Prawo budowlane z 1994 roku dokonanej w dniu 22 sierpnia 1997 roku, która zaczęła obowiązywać od 24 grudnia 1997 roku. Dopiero powyższa nowelizacja wprowadziła obowiązek zgłaszania zamiaru budowy ogrodzenia powyżej 2,20 m. Zarzuty dotyczące zmiany ukształtowania terenu jak i wybudowania parkingu nie stanowią przedmiotu rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie i jako takie organ pozostawił bez odniesienia. Ponadto [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że powyższe zarzuty zostały wyczerpująco wyjaśnione w piśmie Starostwa Powiatowego w Z., którego treść jest znana skarżącemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Oznacza to, ze Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań u.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 u.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 u.p.s.a.). Skarga nie jest zasadna. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza wykonanie ogrodzenia między działkami o numerach ewidencyjnych 868 i 869 przy ul. A 42 i 44 w Z. na przełomie lat 1996 / 1997 – pierwsze półrocze. Przyjmują to również organy Nadzoru Budowlanego wydające decyzję pierwotną nakazująca rozbiórkę ogrodzenia i decyzję uchylającą ją. Ogrodzenie składające się z fundamentów, części wylewanego i zazbrojonego muru oraz części z prefabrykatów zostało wybudowane za zgodą i wiedzą skarżącego P. C., z którym małżonkowie B. zawarli w tym zakresie umowę ustną. Kształt i wielkość ogrodzenia a więc i fragmentu wylewanego muru były determinowane przez ukształtowanie terenu. Małżonkowie B. wystąpili nawet w 1996 roku o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na postawienie ogrodzenia rozgraniczającego. Odmówiono im wydania warunków jako, że nie były one wymagane dla takiej inwestycji. O powyższym, poza dokumentami zgromadzonymi w aktach administracyjnych świadczy również w ocenie Sądu dość długi okres spokojnego i zgodnego funkcjonowania sąsiadów. W dacie kiedy powstawało ogrodzenia, jego wylewana i zazbrojona część nie pełniła funkcji muru oporowego. Nastąpiło to później, po tym jak Państwo B. uzyskali pozwolenie na budowę i ziemię z wykopów zaczęli rozsypywać na działce. Wylewana cześć ogrodzenia stanowiła pierwotnie w istocie jego cokół, a więc nie ma podstaw do przyjęcia, iż państwo B. wznieśli w owym czasie mur oporowy, na który wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Obowiązujące w dacie wykonania ogrodzenia między działkami, ustawa prawo budowlane z 1994 roku nie wymagało od inwestora uzyskania zgodnie z art. 29 ust 1. pkt. 7 i art. 30 pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru wykonania robót polegających na wybudowaniu ogrodzenia rozgraniczającego działki sąsiednie i to niezależnie od jego wysokości i konstrukcji. Dopiero zmiana ustawy prawo budowlane z 1994 roku wprowadzona ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 roku, która weszła w życie w dniu 24 grudnia 1997 roku wprowadziła obowiązek zgłoszenia zamiaru wykonania ogrodzeń między nieruchomościami sąsiednimi jeżeli ich wysokość przekracza 220 cm . ( art. 30 ust. 1 pkt. 2 ). Rozpatrując całą sytuację nie można analizować też ewentualnych zamiarów wznoszącego dany obiekt budowlany pod kątem tego, że może w przyszłości służyć on z innym przeznaczeniem niż jego pierwotne. Doprowadziłoby to albo do sytuacji patowych na gruncie zmieniającego się prawa budowlanego, albo do nieuzasadnionych decyzji rozbiórkowych. W sprawie niniejszej nie ma więc zastosowania art. 48 prawa budowlanego. Nie trudno wyobrazić sobie, iż dany obiekt budowlany na przestrzeni lat może mieć różne przeznaczenie i może być użytkowany w różny od poprzedniego sposób, co jest dopuszczalne na gruncie prawa budowlanego i nie musi wcale się wiązać przy zmianie sposobu użytkowania z nakazem rozbiórki obiektu. Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji prawidłowo nałożyły na Państwa B. obowiązek dostarczenia inwentaryzacji geodezyjnej i budowlanej wraz z oceną techniczną czy fragment ogrodzenia spełnia warunki muru oporowego określone przepisami prawa na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy prawo budowlane z 1994 roku co wynika wprost z ust. 3 art. 71 przywołanej ustawy. Jest to w ocenie Sądu jedyna możliwa podstawa prawna, w niniejszej sprawie dla wyegzekwowania obowiązku, polegającego na przedłożeniu przez korzystającego z obiektu budowlanego, na skutek zmiany sposobu użytkowania stosownych dokumentacji w celu ustalenia czy obiekt spełnia określone dla jego sposobu użytkowania normy. Zaprezentowane stanowisko Sądu znajduje również oparcie w wyroku NSA w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2001 roku w sprawie I SA 1515 / 99 ( LEX nr 80586 ) , w którego tezie nr 2 czytam, iż: " Redakcja przepisu art. 71 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane nie nasuwa żadnych wątpliwości co do tego, że w okolicznościach samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu właściwy organ zobligowany jest do stosowania środków przewidzianych w art. 50 i 51 tej ustawy dla samowolnego wykonywania robót budowlanych. Udzielenie w takich warunkach pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania stanowiłoby niedopuszczalne obejście przepisu art. 71 ust. 3 pow. Ustawy". Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pozostają podnoszone przez skarżącego jako zarzuty takie okoliczności jak : wyniesienie gruntu na działce sąsiedniej bez uzyskanego pozwolenia na budowę i zmiana jego ukształtowania, czy też niekorzystny układ okien w sąsiadujących budynkach. Zarzuty te mogą stać się przedmiotem odrębnej sprawy między sąsiadami, nie są zaś objęte rozpoznaniem w sprawie niniejszej. Reasumując powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa a przedstawiona przez organ w uzasadnieniu wykładnia przepisów prawa oraz przytoczona argumentacja zasługują na uwzględnienie. Wskazane w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, a już z pewnością nie miały ani nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a. Nie zachodzą, też kodeksowe przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ( art. 145 § 1 pkt. 2 k.p.a.), ani też kodeksowe lub wynikajace z innych przepisów przesłanki do stwierdzenia naruszenia prawa ( art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Rozpoznając sprawę Sąd nie stwierdził więc naruszenia prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogłoby ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze i na podstawie powołanych przepisów orzeczono jak w sentencji wyroku.