II SA/Łd 709/16

Dnia 17 stycznia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2017 roku sprawy ze skargi S. M. o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. za niewykonanie wyroku WSA w Łodzi z dnia 16 października 2015 roku w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 135/15 w przedmiocie bezczynności w sprawie prawidłowości wykonanej nadbudowy budynku 1. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 2. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. sumę pieniężną w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz S. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS W dniu 9 lutego 2016 r. S. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 135/15, wnosząc o: pkt 1 - wymierzenie organowi grzywny; pkt 2 - przyznanie w trybie art. 154 § 7 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł; pkt 3 - zasądzenie w trybie art. 200 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Motywując skargę S. M. wyjaśnił, że wspomnianym wyżej wyrokiem WSA w Łodzi zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od uprawomocnienia się orzeczenia, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł. Ponieważ termin wykonania wyroku upłynął bezskutecznie, skarżący w dniu 28 stycznia 2016 r. wezwał organ do jego wykonania. Przed złożeniem skargi skarżący dokonał wglądu w akta sprawy celem ustalenia, czy organ podjął w sprawie jakiekolwiek czynności. Wobec stwierdzenia, że organ w niniejszej sprawie żadnej czynności nie podejmował, a termin wykonania wyroku upłynął, zachodzi uzasadniona potrzeba skierowania skargi, ponieważ wymierzona organowi wyrokiem z dnia 16 października 2015 r. grzywna żadnego skutku nie przyniosła. Wnioskując o przyznanie w trybie art. 154 § 7 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej S. M. wniósł, aby sąd uwzględnił stwierdzoną wyrokiem okoliczność przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, ale również okoliczność całkowitego lekceważenia przez organ obowiązków przewidzianych prawem i wyroków sądowych. Skarżący czuje się wykluczony ze społeczeństwa poprzez traktowanie przez organ jego spraw z całkowitą ignorancją. Poza uprawnieniem wnoszenia skarg do sądu nie pozostało mu żadne uprawnienie do tego, że jego sprawa zostanie kiedykolwiek załatwiona. W odpowiedzi na skargę PINB w B. wniósł o jej oddalenie i przedstawił dotychczasowy stan faktyczny sprawy. Wskazał, że część zagadnień poruszonych przez wnioskodawcę we wniosku z 22 marca 2012 r. było już przedmiotem badania i zakończyło się ostatecznym rozstrzygnięciem w tym zakresie. Chodzi między innymi o kwestię zadaszenia od strony północnej (określanej przez skarżącego wcześniej jako obiekt budowlany - wiata), która zrealizowana była na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie wymagających decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 2002 r. Zakres zgłoszenia dotyczył montażu dwóch daszków od strony południowej na parterze oraz od strony północnej na wysokości piwnic czyli w rzeczywistości parteru. Ten zakres rozpatrzony został przy postępowaniu znak: [...] i zakończony decyzją umorzeniową nr [...] z dnia [...] Decyzją nr [...] z dnia [...], umorzono postępowanie w zakresie legalności zabudowy balkonu w obiekcie przy ul. A 25 w B. oraz rozstrzygnięciem z dnia 11 maja 2007 r., umorzono postępowanie w zakresie legalności zabudowy schodów wejściowych w/w budynku mieszkalnym. Powyższe rozstrzygnięcia wchodzą w zakres "wnioskowanej budowy i przebudowy przedmiotowego budynku", które zostały zakończone stosownymi rozstrzygnięciami. W dniu 18 sierpnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 nałożył na D. J. i R. J. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego wykonane zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych dotyczących nadbudowy budynku mieszkalnego przy ul. A 25 w B. oraz wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w terminie do dnia 19 listopada 2016 r. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez Państwa J. oraz S. M. i U. Z., co spowodowało uruchomienie postępowania odwoławczego. Odnosząc się do przedmiotowej skargi organ wyjaśnił, że okoliczność bezczynności czy też przewlekłości w postępowaniu jest od niego niezależna. Brak odpowiedniej kadry pracowniczej, liczne rozbudowane postępowania administracyjne oraz częste wezwania pracowników inspektoratu jako świadków w postępowaniach prowadzonych przez organy ścigania utrudniają prawidłowe funkcjonowanie jednostki. Szeroki zakres ustawowych kompetencji organu nadzoru budowlanego przy niewielkiej liczbie pracowników powoduje, iż organ staje przed wyborem mniejszego zła, wybierając kontrole, gdzie ewidentnie występuje bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi, narażając się tym samym na bezczynność czy przewlekłość w innych ważnych sprawach. W chwili obecnej organ posiada kadrę techniczną w postaci Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powołanego z dniem 31 marca 2016 r. oraz dwóch inspektorów, którzy na dzień dzisiejszy muszą obsłużyć i zapewnić bezpieczeństwo mieszkańcom ponad 113 tysięcznego powiatu o obszarze 971 km2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny (§ 1). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2). Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (§ 3). Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (§ 6). Uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 7). Z powyższego wynika, że przesłanką skutecznego wniesienia skargi o wymierzenie grzywny za niewykonanie wyroku jest wystąpienie do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku przed wniesieniem skargi do sądu. Natomiast warunkiem wymierzenia organowi grzywny jest ustalenie przez sąd, że organ pozostaje w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy czym pod pojęciem niewykonania wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. Zasadą jest, że po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie, akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi (art. 286 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że skarżący przed złożeniem skargi o wymierzenie grzywny za niewykonanie wyroku, pismem z dnia 28 stycznia 2016 r., wezwał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 października 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 135/15. Zatem skarga jest dopuszczalna. Rzeczonym wyrokiem sąd zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia sprawy legalności nadbudowy budynku mieszkalnego przy ulicy A 25 w B. w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Stwierdził ponadto, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył mu z tego tytułu grzywnę w wysokości 500 złotych. Z akt sprawy wynika, że organ otrzymał prawomocny wyrok wraz z aktami administracyjnymi w dniu 31 grudnia 2015 r. i w zakreślonym wyrokiem sądu terminie nie załatwił sprawy legalności nadbudowy budynku mieszkalnego przy ul. A 25 w B.. Wprawdzie z treści odpowiedzi na skargę wynika, że PINB w dniu [...] wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego decyzję nakładającą na D. J. i R. J. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego wykonane zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych dotyczących nadbudowy budynku mieszkalnego przy ul. A 25 w B. oraz wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w terminie do dnia 19 listopada 2016 r., jednak nie jest to rozstrzygnięcie kończące niniejsze postępowanie co do istoty, a będące jednym z elementów procesu naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego i co istotne - podjęte po upływie terminu zakreślonego wyrokiem sądu. Nie budzi wątpliwości, że sytuacja, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, podważa zaufanie obywateli do organów państwa i nie może zostać zaakceptowana w demokratycznym państwie prawnym, ponieważ organy państwowe są obowiązane do działania na podstawie przepisów obowiązującego prawa i respektowania wyroków sądowych. W szczególności uzasadnieniem nierespektowania prawomocnego wyroku nie mogą być argumenty podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę. Okoliczności takie jak brak odpowiedniej kadry pracowniczej, konieczność prowadzenia wielu postępowań z uwagi na szeroki zakres ustawowych kompetencji czy trudności finansowe organu nie stanowią usprawiedliwienia dla bezczynności organu. Są to co najwyżej fakty, które sąd może wziąć pod uwagę przy miarkowaniu wysokości grzywny nałożonej za niewykonanie prawomocnego wyroku sądu (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1166/10 i 8 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2005/12 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia: 19 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 83/14 i 23 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 393/15 – dostępne na stronie internetowej pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ustalonym stanie faktycznym sprawy bezspornie wniosek S. M. o wymierzenie grzywny w trybie art. 154 p.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie. Grzywna ma charakter represyjny, a jej celem jest zdyscyplinowanie organów administracji do wykonania w sposób zgodny z prawem wyroków sądów administracyjnych. Ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu sądu, a jedynie jej górną granicę określa art. 154 § 6 p.p.s.a. Uwzględniając stan faktyczny sprawy sąd w punkcie 1 wyroku na mocy art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a wymierzył grzywnę w wysokości 2000 zł uznając, iż kwota ta będzie stanowić wystarczający i adekwatny do stopnia naruszenia prawa środek dyscyplinujący Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do podjęcia działań w celu terminowego wykonywania wyroków tutejszego sądu. Odnosząc się do wniosku skarżącego zawartego w punkcie 2 skargi, sąd na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. przyznał skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 1000 zł. Sąd nie kwestionuje faktu braku stosownych działań ze strony organu w terminie zakreślonym wyrokiem sądu zmierzających do końcowego załatwienia niniejszej sprawy, a jednocześnie - do wykonania prawomocnego wyroku. Przyznając powyższą kwotę sąd miał jednak na uwadze okoliczność, że pewne czynności zostały w sprawie podjęte, a jednocześnie wzięto pod uwagę wielość spraw, która jest kierowana przez skarżącego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., a także do WSA w Łodzi. O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącemu od organu sąd rozstrzygnął w punkcie 3 wyroku biorąc pod uwagę brzmienie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 200 zł składał się wpis sądowy od skargi. JK