II SA/Łd 71/05

Dnia 14 czerwca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego p o s t a n a w i a: - odrzucić skargę. II SA/Łd 71/05 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] podjętą na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz.U. nr 46 z 2000r., poz. 543 ze zm. ) Prezydent Miasta Ł. odmówił stwierdzenia nabycia z dniem 5 grudnia 1990r. przez A w Ł. Przedsiębiorstwo Państwowe prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Gminy Miasto Ł., położonego w Ł. przy ul. A, oznaczonego w ewidencji gruntów w obrębie geodezyjnym [...] jako działka nr 101 o powierzchni 5 329 m2, dla której w Sądzie Rejonowym dla Ł. – Ś. w Ł. w XVI Wydziale Ksiąg Wieczystych jest prowadzona KW nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wyżej opisana nieruchomość nie pozostawała w zarządzie wnioskodawcy w dniu 5 grudnia 1990r., tj. B w Ł. S.A., następcy prawnego A w Ł. Przedsiębiorstwa Państwowego. Prezydent Miasta Ł. zakwestionował między innymi dowód złożony przez wnioskodawcę w postaci pisma Zarządu Gospodarki Terenami m. Ł. z dnia 29 września 1981r., którym zmieniono wysokość opłat rocznych za użytkowanie przedmiotowego terenu, wskazując, że nie pochodzi ono od organu administracji w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa. Organ I instancji nie dał ponadto wiary oświadczeniom stron i zeznaniom świadka, gdyż wnioskodawca nie przedłożył żadnych innych dowodów potwierdzających fakt wydania decyzji o oddaniu gruntu w zarząd. Odwołanie od powyższej decyzji złożył B S.A. w Ł., zarzucając decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 200 w zw. z art. 206 wskazanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu ( Dz.U. nr 23, poz. 120 ze zm. ), a także niezgodność ustaleń w toku postępowania ze stanem faktycznym w sprawie. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpoznaniu odwołania uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Została ona podjęta na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7 i art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm. ), art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz.U. nr 46 z 2000r., poz. 534 ze zm. ) oraz § 4 ust. 3 wskazanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998r. w sprawie przepisów wykonawczych ... ( Dz.U. nr 23, poz 120 ze zm. ). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium między innymi nie podzieliło stanowiska organu I instancji, iż dokument w sprawie aktualizacji opłat za użytkowanie z września 1981r. pochodzi od organu nieuprawnionego, a tym samym nie jest dowodem w sprawie. Odnosząc się do oświadczeń z dnia 15 maja 2002r. złożonych przez osoby reprezentujące wnioskodawcę, tj. Prezesa i Wiceprezesa Zarządu B S.A. w Ł. Kolegium stwierdziło, że kwestionowanie oświadczeń stron zasadne jest w sytuacji, gdy pozostają one w sprzeczności z innymi dowodami lub okolicznościami. W niniejszej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, brak jest natomiast dowodów, które w sposób oczywisty zaprzeczają prawdziwości złożonych oświadczeń. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Gmina Ł. reprezentowana przez Prezydenta Miasta Ł. W uzasadnieniu skargi zarzucono, iż decyzja Kolegium wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7, 75 § 1 i art. 80 kpa, a także art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Skarżący podniósł między innymi, iż pismo z dnia 29 września 1981r. Zarządu Gospodarki Terenami m. Ł. nie świadczy o istnieniu prawa zarządu do gruntu, gdyż Zarząd nie był uprawniony do podejmowania decyzji administracyjnych w zakresie przekazywania w użytkowanie terenów państwowych. Takie uprawnienie uzyskał powołany z dniem 1 lipca 1975r. Rejonowy Zarząd Gospodarki Terenami w Ł. Wskazane wyżej pismo jest więc w istocie wezwaniem do zapłaty, a nie decyzją wydaną przez właściwy organ administracji publicznej. Z tego też względu nie może ono stanowić dowodu potwierdzającego istnienie prawa zarządu. W skardze podniesiono także okoliczności, z powodu których organ I instancji nie dał wiary oświadczeniom złożonym przez osoby upoważnione do reprezentowania B S.A. w Ł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o odrzucenie skargi, podnosząc, iż Gmina Ł. nie ma legitymacji do jej wniesienia. Fakt orzekania w postępowaniu administracyjnym w I instancji przez organ Gminy Ł. wyklucza, zdaniem Kolegium, istnienie interesu prawnego tej Gminy w skarżeniu decyzji organu odwoławczego do sądu administracyjnego. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Kolegium podkreśliło, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ powołany z mocy prawa do wydawania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem. Na rozprawie poprzedzającej wydanie przez Sąd orzeczenia pełnomocnik uczestnika postępowania B S.A. w Ł. przyłączył się do stanowiska SKO i wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpatrując przedmiotową sprawę należy przede wszystkim rozważyć kwestię dopuszczalności wniesienia skargi przez Gminę Ł. reprezentowaną przez Prezydenta Miasta Ł., gdyż w przypadku jej niedopuszczalności nie zachodzi konieczność dokonywania merytorycznej oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Na wstępie należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do treści art. 5 § 2 pkt 3 kpa – ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej, rozumie się przez to m.in. organy jednostek samorządu terytorialnego. Odnosząc się do pojęcia "interesu prawnego", w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, trzeba stwierdzić, że interesu prawnego należy zawsze poszukiwać w prawie materialnym, którego konkretne normy, przy rozstrzyganiu sprawy indywidualnej, nabierają cech uprawnień lub obowiązków strony. Powstaje jednakże sytuacja szczególna, gdy ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa. Stosownie do treści art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz.U. nr 46 z 2000r., poz. 543 ze zm. ), stanowiącym podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz.U. nr 79, poz. 464 ze zm. ), z dniem 5 grudnia 1990r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank C, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, nie zakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady: nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Sąd, w składzie rozpatrującym przedmiotową skargę, w pełni podziela argumentację i wywody zawarte w uzasadnieniu uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 października 2000r. sygn. OPK 14/00, opublikowanej w ONSA nr 1 z 2001r., poz. 17. Wynika z niej, iż w orzecznictwie NSA jest wyrażany pogląd, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydawania decyzji administracyjnych, nawet wówczas, gdy jest organem administracji w znaczeniu funkcjonalnym ( por. dod. np. postanowienie NSA z dnia 26 maja 1982r. sygn. SA/Gd 165/82 - ONSA nr 1 z 1982r., poz. 49 ). Przyjęto również, że gdy organ administracji państwowej - zgodnie z przysługującymi mu kompetencjami - rozstrzyga w postępowaniu administracyjnym sprawę dotyczącą podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji państwowej, inny organ administracji państwowej nie staje się stroną nawet wówczas, gdy decyzja może spowodować dla niego określone skutki cywilnoprawne. Ten kierunek orzecznictwa nie uległ zmianie po reformie ustrojowej państwa i wprowadzeniu samorządu terytorialnego na poziomie gminy. Podkreślano, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego ani wówczas, gdy jej organ jest organem uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnej w sprawie ( organem prowadzącym postępowanie – np. postanowienie NSA z dnia 28 grudnia 1990r. sygn. SA/Wr 1202/90), ani wówczas, gdy organ gminy jest uczestnikiem procesu decyzyjnego jako organ, od którego stanowiska zależy treść decyzji ( art. 106 kpa – wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994r. sygn. IISA 1971/93 – "Wokanda" nr 6 z 1994r., s. 34 ). W ocenie Sądu bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzje wydaje wójt tej gminy ( prezydent ). Ani gmina ani żaden jej organ nie są uprawnione do zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego. Pojęcie strony definiują art. 28 i 29 kpa, z których wynika, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ powołany z mocy prawa do wydania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem. Organ taki ma obowiązek wydania decyzji zgodnej z prawem niezależnie od tego, czy pozostaje ze stroną w stosunkach uzależnionych od treści decyzji. W roli tego organu nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek, także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji ( por. wyrok NSA z dnia 15 października 1990r. sygn. SA/Wr 990/90 – ONSA nr 4 z 1990r., poz. 7 ). W przedmiotowej sprawie skargę na decyzję organu drugiej instancji wniosła do sądu administracyjnego Gmina Ł. reprezentowana przez Prezydenta Miasta Ł., który wydał w tej sprawie decyzję jako organ pierwszej instancji. Dopuszczenie złożenia skargi przez organ pierwszej instancji, doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego z przeciwstawnych pozycji byłyby dwa organy administracji publicznej, które orzekały w sprawie, a mianowicie: skarżący ( organ pierwszej instancji ) i autor decyzji odwoławczej ( organ drugiej instancji ), a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji ( por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984r. sygn. III AZP 5/84 – OSNC 1985, z. 7, poz. 86, z aprobującą glosą J. Borkowskiego – OSP 1986, z. 2, poz. 26 ). Również w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003r. sygn. OPS 1/03 ( publik. ONSA nr 4 z 2003r., poz. 115 ) uznano, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony. Nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego ( por. także wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005r. sygn. OSK 1017/04 - "Rzeczpospolita" z dnia 21 lutego 2005r. ). Mając powyższe na uwadze Sąd skargę, jako niedopuszczalną, odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ).