II SA/Łd 71/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska - Sakrajda (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w części dotyczącej odpłatności za świadczone usługi opiekuńcze oddala skargę. dc Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020r., poz. 256 ze zm.), zwanej k.p.a., i art. 50 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 3 i ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j.:. Dz. U. z 2020r., poz. 1876), zwanej u.p.s., a także uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...]2012r. o nr [...] w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...]2012r., poz. [...]), a także uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...]2020r. o nr [...] zmieniającej uchwałę w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...]2020r., poz. [...]) - utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza K. z dnia [...] nr [...] zmieniającą decyzję nr [...] z dnia [...] w części dotyczącej odpłatności za świadczone usługi opiekuńcze, w ten sposób, że od dnia 1 września 2020r. odpłatność za usługi opiekuńcze wynosić będzie 75% rzeczywistego kosztu roboczogodziny, tj. 15,00 zł. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium, powołując art. 50 ust. 1 – ust. 6 u.p.s., wskazało, że M. S. spełnia ustawowe przesłanki warunkujące udzielenie pomocy w formie usług opiekuńczych i taka pomoc została przyznana. Skarżący urodził się w dniu [...]1940r., jest więc w podeszłym wieku, jest osobą schorowaną, leżącą, pampersowaną, prowadzi gospodarstwo domowe wraz ze swoją żoną, która również jest osobą mającą problemy zdrowotne. Skarżący mieszka w domu jednorodzinnym, ma dwoje dorosłych dzieci, z którymi utrzymuje kontakty, tj. zarówno z synem, jak i z córką (choć jak wskazano w wywiadzie środowiskowym z córką rzadziej ponieważ mieszka w B.), syn przyjeżdża i opiekuje się rodzicami, choć mieszka oddzielnie i nie pracuje zawodowo. Skarżący otrzymuje świadczenie emerytalne z ZUS, podobnie jak żona. Kolegium - powołując art. 106 ust. 5 u.p.s. - stwierdziło, że dokonano zmiany decyzji na niekorzyść strony, gdyż zwiększono - odpłatność jaką powinna ona ponosić za 1 godzinę przyznanych jej usług opiekuńczych, z kwoty 7,50 zł do kwoty 15,00 zł - przy czym ustalony procentowo koszt odpłatności za 1 godzinę usługi pozostał bez zmian i nadal wynosi 75% rzeczywistego kosztu roboczogodziny. Kolegium podkreśliło, że szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, a także szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania określa - zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w treści art. 50 ust. 6 u.p.s. - rada gminy. Rada Miejska w K. w dniu [...]2020r. podjęła uchwałę o nr [...]zmieniającą uchwałę w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania (Dz. Urz. Województwa [...] z dnia [...]2020r., poz. [...]). W treści tej uchwały wskazano, iż "koszt jednej roboczogodziny usług opiekuńczych wynosi 20,00 zł" (§ 1 uchwały). Z tego też względu – jak podniosło Kolegium - konieczna stała się zmiana wysokości odpłatności, jaką powinna ponosić strona za świadczone jej usługi opiekuńcze. Ponadto Kolegium wskazało, że w pełni rozumie sytuację strony, niemniej jednak ma obowiązek stosować przepisy obowiązującego prawa, a te w sposób jednoznaczny wskazują na konieczność dokonania zmiany odpłatności jaką powinna ponosić strona za przyznane jej usługi opiekuńcze. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że mimo, iż strona ma osoby zobowiązane do alimentacji, które w pierwszej kolejności powinny świadczyć jej pomoc i wsparcie w formie usługowej lub finansowej, to jednak Miasto K. wzięło na siebie w 25% ciężar opłacenia przyznanych stronie usług opiekuńczych. Kolegium podniosło również, że zdaje sobie sprawę z problemów zdrowotnych i pogarszającego się stanu zdrowia skarżącego, ale organy administracji muszą uwzględniać nie tylko potrzeby osób uprawnionych, ale i swoje możliwości, co więcej organy administracji nie mogą brać na siebie całkowitego ciężaru pomocy, tym bardziej że nie są go w stanie udźwignąć z uwagi na ograniczone środki finansowe, przede wszystkim jednak muszą kierować się obowiązującymi przepisami prawa. Skargę na tą decyzję złożył M. S. podnosząc, że sprawa nie została dokładnie zbadana przez Kolegium, które nie odniosło się do wielu aspektów tej sprawy. Zdaniem skarżącego, jeżeli opiekun otrzymuje 10,00 zł za godzinę, a Urząd Miejski pobiera 20,00 zł za usługi opiekuńcze, to – rodzą się wątpliwości - na co przeznaczana jest różnica w stawce godzinowej. W odpowiedzi na tę skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania; 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy; 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania; 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Na mocy art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję – Sąd doszedł do przekonania, iż odpowiada ona prawu. Kolegium nie naruszyło ani przepisów prawa procesowego, tj. k.p.a., regulujących postępowanie dowodowe i wyjaśniające, ani przepisów prawa materialnego, tj. u.p.s., określających przesłanki zmiany decyzji określającej odpłatność za usługi opiekuńcze. Wbrew lakonicznemu stwierdzeniu skargi istotne w sprawie okoliczności, na gruncie normy materianoprawnej określającej przesłanki zmiany decyzji określającej odpłatność za usługi opiekuńcze, zostały w tej sprawie w sposób wszechstronny rozważone. W szczególności Kolegium – dostrzegając trudną sytuację zdrowotną, materialną i rodzinną skarżącego i wyrażając zrozumienie dla tej sytuacji – stwierdziło zasadnie, że musi działać na podstawie przepisów prawa. Te zaś – wobec treści uchwały Rady Miejskiej K. z dnia [...] 2020r. zmieniającej dotychczasowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze - obligowały organ do zmiany wysokości odpłatności za przyznane skarżącemu usługi opiekuńcze bez weryfikowania zakresu tych usług. W tej sprawie istota sporu sprowadza się do zmiany decyzji przyznającej usługi opiekuńcze w zakresie odpłatności za te usługi, a źródło tego sporu tkwi w uchwale Rady Miejskiej K., która podwyższyła dotychczasowe stawki odpłatności za te usługi. W konsekwencji podjęcia tej uchwały nastąpiła zmiana stanu prawnego, skutkującego zmianą ustalonej już decyzjami ostatecznymi odpłatności za usługi opiekuńcze. Z tych względów Kolegium zasadnie uznało, iż zachodzą określone w art. 106 ust. 5 u.p.s. przesłanki zmiany decyzji ustalającej odpłatność za usługi opiekuńcze na niekorzyść skarżącego. Stosownie bowiem do tego przepisu "decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody". Na mocy pozostającego w związku z tym przepisem art. 50 ust. 6 u.p.s. "rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania". Na gruncie tej regulacji prawnej warunki odpłatności za usługi opiekuńcze, w razie spełnienia – co ma miejsce w tej sprawie - przesłanek przyznania pomocy w tej właśnie formie, określa rada gminy w drodze uchwały. W tej sprawie w dacie przyznawania skarżącemu decyzją z dnia [...]2019r. pomocy społecznej w postaci usług opiekuńczych i ustalania odpłatności za te usługi obowiązywała uchwała Rady Miejskiej K. z dnia [...]2012r., która w § 11 określała koszt jednej roboczogodziny usług opiekuńczych na kwotę 10 zł, co oznaczało, iż odpłatność za tę roboczogodzinę na tej podstawie wyniosła w sytuacji skarżącego 6,50 zł (75% rzeczywistego kosztu usługi). Jednakże przepis § 11 uchwały Rady Miejskiej K. z dnia [...]2012r. został zmieniony § 1 uchwały Rady Miejskiej K. z dnia [...]2020r. w ten sposób, że "koszt jednej roboczogodziny usług opiekuńczych wynosi 20 zł", co w sytuacji skarżącego oznacza, iż koszt tej opłaty wynosi 15 zł (75% rzeczywistego kosztu usługi). Uchwała ta w tym zakresie jest prawem obowiązującym, prawem powszechnie obowiązującym na terenie gminy, co w efekcie oznacza, iż organy pomocy społecznej obowiązane są – na mocy art. 6 k.p.a. ustanawiającego zasadę praworządności - stosować określoną w tej uchwale wysokość jednej roboczogodziny usług opiekuńczych. Wskazany zapis wiąże organy pomocy społecznej tak długo dopóki uchwała ta w odrębnym trybie nie zostanie uznana za nieważną. W judykaturze podkreśla się, że "organ pomocy społecznej, ustalając odpłatność za usługi opiekuńcze, jest (...) związany zasadami określania odpłatności za takie usługi ustalonymi w uchwale przez właściwą radę gminy i tylko na podstawie takiej uchwały może określić odpłatność w konkretnej wysokości, co wyklucza jakąkolwiek dowolność organu w tym zakresie" (tak wyrok NSA z dnia 26 listopada 2020r., I FSK 1177/18, Lex nr 3093751). A zatem w przypadku wystąpienia jednej z okoliczności, o których mowa w art. 106 u.p.s. organ administracji jest zobowiązany do uruchomienia przewidzianego prawem postępowania i podjęcia stosownej decyzji (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2019r., I SA/Wa 603/18, Lex nr 3080117), a zmiana stanu prawnego stanowi obligatoryjną przesłankę zmiany decyzji bez zgody strony (tak wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 listopada 2019r., II SA/Gl 967/19, Lex nr 2754927). W świetle tej regulacji prawnej wystarczającą przesłanką zmiany decyzji ustalającej usługi opiekuńcze w zakresie odpłatności jest zmiana przez właściwą radę gminy wysokości kosztu jednej roboczogodziny za usługi opiekuńcze. W takiej sytuacji nie mają natomiast znaczenia inne okoliczności, takie jak stan zdrowia, sytuacja majątkowa i rodzinna wnioskodawcy, gdyż stanowią one odrębną przesłankę przyznania usług opiekuńczych, którą organ pomocy społecznej uwzględnił wydając decyzję przyznającą usługi opiekuńcze w decyzji zmienianej. Co więcej organy w tej sprawie nie kwestionowały tych okoliczności, a wręcz Kolegium – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – podniosło, iż dostrzega i rozumie trudną sytuację skarżącego. I właśnie z uwagi na tę sytuację nie weryfikowano decyzji ostatecznej przyznającej usługi opiekuńcze w kontekście spełnienia pozostałych przesłanek przyznania pomocy. Trzeba jednakże mieć na uwadze, iż koszty świadczenia usług opiekuńczych od 2012r. uległy znacznemu podwyższeniu i ta okoliczność zapewne zdecydowała o zmianie przez Radę Miejska K. kosztu jednej roboczogodziny usług opiekuńczych. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.ps.a., oddalił skargę. B.A.