II SA/Łd 710/06

Dnia 12 grudnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Protokolant referent stażysta Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2006 roku sprawy ze skargi B. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z [...] Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia B. W., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A oznaczonej jako działki nr 183/1 i 183/2 w obrębie geodezyjnym nr [...] lub do dnia [...] marca 2007 r. lub do czasu uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium zważyło, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z póź. zm.) regulują zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Powołując art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wywiódł, iż "postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli 1) w ciągu 2 miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany". Zdaniem Kolegium, wobec podjęcia przez Radę Miejską w Ł. w dniu [...] września 2005 r. uchwały nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: B, C i D oraz południowej granicy miasta, zasadne jest zawieszenie postępowania w sprawie na wskazany w postanowieniu okres. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter fakultatywny, tzn. uzależnione jest od uznania organu. Podkreśliło nadto, że zawieszenie postępowania w myśl w/w przepisu służy interesowi publicznemu i następuje z urzędu. W komentowanym przepisie występuje ograniczenie czasowe dotyczące zakresu zawieszenia, który nie może być dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia przez stronę wniosku o wydanie decyzji. Kolegium wyjaśniło nadto, że w przypadku wcześniejszego uchwalenia planu zagospodarowania w/w obszaru organ I instancji zobowiązany jest niezwłocznie podjąć zawieszone postępowanie, w przypadku nie uchwalenia planu zagospodarowania do daty zawieszenia postępowania, organ uprawniony podejmie zaś postępowanie i wyda decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego nie przystąpienia przez gminę Ł. do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego Kolegium zauważyło, że z uzyskanych w Wydziale Urbanistyki i Administracji Urzędu Miasta Ł. informacji wynika, iż w dniu [...] czerwca 2006 r. będzie rozstrzygnięty przetarg na wykonawcę przedsięwzięcia, a przewidziany okres zakończenia prac określony został maksymalnie na 2008 r. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie B. W. wniosła o jego uchylenie w całości oraz poprzedzającego go postanowienia pierwszej instancji. Rozstrzygnięciu temu zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. w zw. z art. 62 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż zawieszenie postępowania nie powinno nastąpić, bowiem po roku od podjęcia przez Radę Miejską w Ł. uchwały w sprawie sporządzenia planu miejscowego działania organu nie wskazują na uchwalenie planu, a organ powinien rozpoznać jej wniosek o ustalenie warunków na podstawie zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa". Zauważyła nadto, iż zawieszenie postępowania jest fakultatywne i wynika z niego tylko brak stosowania się organu do zasad postępowania i chęci załatwienia sprawy zgodnie z oczekiwaniem wnioskodawcy. Wskazała nadto na wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 maja 2005r. uchylający poprzednie negatywne decyzje w sprawie ustalenia warunków dla spornej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreśliło, iż zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest dopuszczalne i w tym konkretnym przypadku usprawiedliwione z uwagi na charakter tego obszaru w systemie ekologicznym miasta oraz możliwość uregulowania statusu terenu w opracowywanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla tego rejonu. Opracowanie planu będzie miało znaczenie dla określenia sposobu zagospodarowania terenu. Zdaniem Kolegium, zawieszenie postępowania stanowi wyraz uwzględnienia interesu publicznego z uwagi na podjęte prace przy opracowywaniu planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miasta obejmującego przedmiotową działkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego postanowienia, a jedynie uwzględniając skargę może je uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu. Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżone przez B. W. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A oznaczonej jako działki nr 183/1 i 183/2 w obrębie geodezyjnym nr [...], Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz prawa procesowego, tj. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Stosownie do pierwszego z powołanych przepisów postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Zawarty w tym przepisie zwrot "może zawiesić postępowanie" oznacza, iż przewidziana w tym przepisie możliwość zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest fakultatywna, a ocena przesłanek zawieszenia, na co zresztą zwróciło uwagę SKO w Ł. w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zależy od oceny organu administracji publicznej i okoliczności danej konkretnej sprawy. Przy zawieszaniu postępowania na tej podstawie należy, w ocenie Sądu, uwzględniać stan i zaawansowanie prac planistycznych oraz realną, tj. w dużym stopniu prawdopodobną, możliwość ich zakończenia przed upływem określonego we wskazanym przepisie maksymalnego okresu zawieszenia postępowania wyrażonego przez ustawodawcę zwrotem "na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy". Zawieszenie postępowania wydaje się zatem uzasadnione tylko wtedy, gdy istnieje duże z uwagi na stan prac planistycznych prawdopodobieństwo uchwalenia planu miejscowego dla danego terenu. Gdyby jednak w danym przypadku, co zdaje się mieć miejsce w analizowanej sprawie, stan prac nie dawał gwarancji ich zakończenia przed upływem 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku, to w ocenie Sądu, brak jest podstaw do fakultatywnego zawieszenia postępowania. Zakres swobody organu, wynikający ze wskazanego przepisu, tj. zakres swobody przy podejmowaniu decyzji w sprawie zawieszenia postępowania jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, przede wszystkim wynikającą z art. 7 k.p.a., zasadą załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta oznacza, iż ustawodawca nie daje priorytetu żadnemu ze wskazanych interesów, a oba z nich traktuje jako równorzędne. W konsekwencji zatem treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów administracji publicznej sięgają do granic kolizji z interesem społecznym, a organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia w tym przedmiocie winien wykazać ową kolizję, tzn. wykazać, dlaczego daje priorytet jednemu z tych interesów. Zasada ta zapobiega zatem dowolności rozstrzygnięć przez organy administracji publicznej spraw załatwianych w ramach swobody uznania. Organ administracji publicznej, działający na podstawie przepisu przewidującego uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest bowiem obowiązany uwzględnić słuszny interes strony, jeśli nie koliduje on z interesem społecznym i nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. W konsekwencji zasada ta tworzy domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia, chyba, że brak jest realnych możliwości (pozytywne rozstrzygnięcie jest niemożliwe z przyczyn faktycznych) albo, gdy pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie niebudzący wątpliwości interes ogólny (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999r., V SA 820/99, nie publikowany, wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1982r, SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57 czy wyrok NSA z dnia 25 maja 1983r., I SA 158/83, nie publikowany). W świetle powyższego w realiach analizowanej sprawy, w ocenie Sądu, zawieszenie postępowania należało uznać za dowolne, a przyczyna zawieszenia postępowania w tej sprawie nie została w dostateczny sposób wykazana ani w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, ani żadnymi dowodami w aktach administracyjnych. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, w dacie podejmowania zaskarżonego postanowienia, tj. w dniu [...] oraz dacie podjęcia postanowienia Prezydenta Miasta Ł. nr [...], tj. w dniu [...] obowiązywała wprawdzie uchwała Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] września 2005r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: B, C i D oraz południowej granicy miasta, a więc na obszarze objętym wnioskiem B. W., niemniej jednak przetarg na wykonawcę przedsięwzięcia, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, wyznaczono dopiero na dzień [...] czerwca 2006r., zaś zakończenie prac planistycznych przewidziano maksymalnie na rok 2008r. Z porównania tych dat z datą złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, tj. z datą [...] marca 2006r., biorąc pod uwagę wynikający z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym maksymalny okres zawieszenia postępowania, a także dość długą i skomplikowaną procedurę uchwalania planów miejscowych, w tym terminy uzgodnień, wyłożeń, obwieszczeń itp., zdaje się wynikać, iż w okresie do [...] marca 2007r. nie ma szansy na uchwalenie planu miejscowego dla objętego wnioskiem terenu przy obecnym etapie, dodajmy początkowym etapie, bo sprowadzającym się do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, prac planistycznych. Istotne znaczenie dla oceny tej sprawy ma też okoliczność, iż w dacie zawieszenia nie było nawet rozstrzygniętego przetargu na wykonawcę projektu planu. Na brak pewności co do uchwalenia planu wskazuje także alternatywne rozstrzygnięcie sentencji postanowień o zawieszeniu postępowania, a także przewidywany maksymalny okres uchwalenia planu na rok 2008. Dodatkowo zauważyć należy, iż powołane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia okoliczności dotyczące stanu prac planistycznych nie zostały poparte żadnymi dowodami na tą okoliczność. Wobec powyższego twierdzenia SKO w Ł. co do stanu prac planistycznych należało uznać za dowolne. Jednocześnie Sąd wydał rozstrzygnięcie w trybie art. 152 ppsa. Stosownie, bowiem do tegoż przepisu w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność mogą być wykonane. Mając powyższe na uwadze uznać należy, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] są niezgodne z prawem i podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę uwzględnił.