II SA/Łd 710/12

Dnia 16 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2012 roku sprawy ze skargi M. L. i R. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. i R. L., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] roku, po rozpoznaniu wniosku M. i R. L. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego, zewnętrznej instalacji elektrycznej i indywidualnego zjazdu, przewidzianej do realizacji na działkach Nr ewid. [...] i [...] (obręb [...]) w Ł. przy ul. Ł. Organ podniósł, iż w wyniku przeprowadzonej analizy wynika, że nie jest spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ w/w działki są one sklasyfikowane jako droga wewnętrzna i służą jako dojazd do innych nieruchomości. W odwołaniu od powyższej decyzji M. i R. L. wskazali, iż nieuzasadnionym jest wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, powołując się na prawa osób trzecich poprzez pozbawienie działek Nr [...] i [...] dostępu do drogi publicznej. Tymczasem jedna z wymienionych działek stanowi własność osoby prywatnej, która ma dostęp do drogi publicznej – ul. M. poprzez inną działkę. Druga natomiast działka – Nr ewid. [...] stanowi własność gminy, na tym gruncie nie ma żadnych zabudowań, znajduje się tam jedynie napowietrzna linia energetyczna, a w gruncie zlokalizowany jest gazociąg i wodociąg. Gmina powinna podjąć działania w celu ustanowienia służebności drogi koniecznej. Z szeregu załączonych do odwołania dokumentów wynika, iż nigdy nie został uchwalony prawnie wiążący plan przewidujący przeznaczenie działek odwołujących się pod drogę. Jedynym dokumentem potwierdzającym klasyfikację działek jako dróg jest decyzja Prezydenta Miasta, zatwierdzająca z urzędu zmiany użytków i klas glebowych. Odwołujący się kwestionują także stwierdzenie organu, iż planowana budowa garażu ograniczy funkcję drogi wewnętrznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pozwala na ustalenie, iż dla terenu planowanej inwestycji brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do przepisu art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), określenie sposobu zagospodarowania terenu i ustalenie warunków realizacji planowanej inwestycji winno nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działek zlokalizowanych na terenach pozbawionych planu miejscowego - co w dacie wydania kwestionowanej decyzji miało miejsce w rozpatrywanej sprawie - możliwe jest jedynie w przypadku spełnienia łącznego warunków wymienionych w punktach 1-5 w/w przepisu. Jak wynika z materiału dowodowego, odwołujący się wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garażu murowanego. W toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji na mocy art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wystąpił do zarządcy drogi o uzgodnienie projektu decyzji. W odpowiedzi Zarząd Dróg i Transportu w Ł., pismem z dnia [...] roku, stwierdził, że brak jest podstaw do dokonania uzgodnienia projektu decyzji, bowiem planowana inwestycja nie jest zlokalizowana w terenie przyległym do drogi publicznej – ul. Ł., która obecnie usytuowana jest na działkach Nr ewid. [...] i [...], obręb [...]. Zarządca drogi wskazał też, że nie posiada tytułu prawnego do wszystkich działek zlokalizowanych w śladzie drogi bezpośrednio przyległej do nieruchomości, w tym m. in. działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym. W tej sytuacji organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, bowiem w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. decyzja byłaby sprzeczna z przepisami odrębnymi – ustawą Prawo budowlane i ustawą o drogach publicznych. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiada prawu. Nie budzi wątpliwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest spełniona, co już uzasadniało wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W ocenie organu pierwszej instancji przesłanka ta nie została spełniona, bowiem planowana inwestycja koliduje z zapisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 roku Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 roku Nr 19, poz. 115 ze zm.). Odnosząc się do pierwszej ze wskazanych regulacji – art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego - organ odwoławczy nie podzielił wyrażonego w tym zakresie stanowiska organu pierwszej instancji, uznając, że przepisy Prawa budowanego będą miały zastosowanie w następnym etapie procesu inwestycyjno - budowanego, przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Zatem te przepisy nie powinny stanowić podstawy prawnej decyzji o warunkach zabudowy, a ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Bezspornie organ odwoławczy uznał jednak za przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przepisy ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych – drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu. W stanie faktycznym sprawy bezspornym jest, iż działki objęte wnioskiem, w ewidencji gruntów oznaczone są symbolem "dr" – droga. Niewątpliwie w obecnym stanie prawnym właścicielem terenu – drogi wewnętrznej są odwołujący się i na nich to ciąży obowiązek utrzymania i ochrony tej drogi. Bez znaczenia dla sprawy jest okoliczność, że przedmiotowe działki nie są zlokalizowane na terenie przyległym do drogi publicznej ul. Ł. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych pod pojęciem ochrony drogi należy rozumieć działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. W tej sytuacji planowana inwestycja w postaci budowy garażu na drodze wewnętrznej niewątpliwie ograniczy funkcję tej drogi i spowoduje niewłaściwe jej użytkowanie, tym samym decyzja o warunkach zabudowy będzie sprzeczna z przepisami – art. 4 pkt 21 oraz art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, co w konsekwencji stanowi podstawę do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Reasumując, w ocenie Kolegium, słusznie organ pierwszej instancji uznał, iż w sprawie nie został spełniony warunek określony w treści art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co skutkuje odmową ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W skardze na powyższą decyzję M. i R. L. wnieśli o jej uchylenie w całości, jako naruszającej prawo. W uzasadnieniu skargi jej autorzy opisali dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując, iż planowana przez nich inwestycja nie ograniczy osobom trzecim prawa dostępu do drogi publicznej. W dalszej części skarżący powtórzyli argumenty podniesione w toku postępowania administracyjnego w treści odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zarzuty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. Nr 153, poz. 270, dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa. Na wstępie rozważań wskazać wypada na oczywistą kwestię, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako u.p.z.p). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa. Z ustaleń organów administracji wynika, iż dla terenu, na którym planowana jest inwestycja, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestor obowiązany był zatem uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 u.p.z.p. Zgodnie z jego treścią, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Powołane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W stanie faktycznym sprawy, jak wynika z uzasadnienia decyzji organów obu instancji, powodem do odmowy ustalenia warunków zabudowy była sprzeczność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi – art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Bezspornie z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, iż planowana przez skarżących inwestycja zlokalizowana miała być na terenie działek Nr ewid. [...] i [...]. Niemniej jednak, co również wynika z dokumentów stanowiących akta administracyjne, obie objęte zamierzeniem inwestycyjnym działki, w ewidencji gruntów oznaczone są symbolem "dr", co oznacza ich kwalifikację jako droga. W tym miejscu zwrócić uwagę należy na treść art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2010 roku, Nr 193, poz. 1287 ze zm.), który stanowi, iż podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych. Powołany przepis art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ma charakter szczególny i określa zamknięty zakres rodzajów działalności organów administracji, dla których decydujące znaczenie mają zapisy w ewidencji gruntów. Zapis, iż "podstawę planowania przestrzennego stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków", należy rozumieć w ten sposób, że planowanie przestrzenne (którego przejawem jest także postępowanie w sprawie o ustalenia warunków zabudowy) nie może odbywać się w oderwaniu od zapisów ewidencji, w szczególności zapisów dotyczących powierzchni, klasyfikacji, kształtu, czy prawa własności działek. Konkludując dotychczasowe uwagi o charakterze ogólnym, stwierdzić należy, iż zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków, mają dla organów orzekających w sprawie warunków zabudowy charakter wiążący. Cytowany już przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wymaga, by decyzja o warunkach zabudowy była zgodna z przepisami odrębnymi. Jednym z takich przepisów jest ustawa z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 roku, Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zgodnie z regulacją art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogami wewnętrznymi są drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu (art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Przy czym ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych). Niewątpliwie jednym z działań skutkującym ograniczeniem funkcji drogi byłoby wybudowanie na jej terenie obiektu budowlanego niebędącego drogą, ani inżynierskim obiektem drogowym, urządzeniami czy instalacjami przeznaczonymi do prowadzenia ruchu drogowego (art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych). Innymi słowy, skutkiem wybudowania planowanej przez skarżących inwestycji, czyli garażu, byłaby likwidacja drogi wewnętrznej i pozbawienie użytkowników innych działek dostępu do drogi publicznej. W tym zakresie skład orzekający podzielił pogląd organów przedstawiony w uzasadnieniach wydanych w sprawie rozstrzygnięć. W sprawie należy zwrócić uwagę na to, że decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., wydaną w oparciu o przepisy wskazanego wyżej Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. nr 38, poz. 454 ) przedmiotowe działki zakwalifikowano z urzędu jako drogi. Decyzja ta była skierowana do skarżących, którzy nie złożyli od niej odwołania. Jest ona ostateczna i jako taka ma wiążący charakter dla innych organów, dopóki nie zostanie we właściwym trybie uchylona, bądź zmieniona. W świetle powyższego poglądu nie może budzić wątpliwości trafność stanowiska organów orzekających o odmowie ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Skoro bowiem wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest na obecnym etapie niezgodne z przepisami odrębnymi, tj. ustawą o drogach publicznych, to organy orzekające nie mogły wydać decyzji pozytywnej dla wnioskodawców. W tym miejscu, mimo że nie ma to wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie, należy dodatkowo podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do braku sprzeczności planowanej inwestycji z przepisami Prawa budowlanego, gdyż ochrona interesów osób trzecich, o której pisze organ I instancji, winna być oceniana dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi. ko