II SA/Łd 711/20

Dnia 28 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć po rozpoznaniu w dniu 28 października 2020 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności części nieruchomości p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi stronie skarżącej – Miastu P. kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego, zaksięgowaną w dniu 7 września 2020 roku, pod poz. [...]. a.bł. Miasto P., reprezentowane przez radcę prawnego R. G., wniosło skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności części nieruchomości. W motywach skargi strona wskazała, iż interes prawny Miasta P. do wniesienia skargi wynika z tego, że Miasto jest beneficjentem opłat z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności i ustalenie opłaty na poziomie jak w kwestionowanej decyzji prowadzi do uszczuplenia dochodów strony skarżącej. Podstawą prawną interesu prawnego skarżącego do wniesienia skargi jest art. 7 ust. 1 i 2,art. 9 ust. 1 pkt 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. poz.139 ze zm.), dalej jako: "ustawa", oraz wydane na tej podstawie uchwały: Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] w sprawie warunków udzielania bonifikat od opłat jednorazowych z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność gminy Miasto P. w prawo własności tych gruntów i wysokości stawek procentowych tych bonifikat (Dz. Urzęd. Woj. [...] poz. [...]), Nr [...]Rady Miasta P. z dnia [...] zmieniająca uchwałę Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] w sprawie warunków udzielania bonifikat od opłat jednorazowych z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność gminy Miasto P. w prawo własności tych gruntów i wysokości stawek procentowych tych bonifikat (Dz. Urzęd. Woj. [...] poz. [...]) oraz Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] zmieniająca uchwałę Nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] w sprawie warunków udzielania bonifikat od opłat jednorazowych z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność gminy Miasto P. w prawo własności tych gruntów i wysokości stawek procentowych tych bonifikat. W dniu 7 września 2020 r. strona skarżąca uiściła tytułem wpisu od skargi kwotę 100 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o odrzucenie skargi, argumentując, że stosownie do art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", postępowanie sądowoadministracyjne może być wszczęte jedynie na żądanie legitymowanego podmiotu, którym – w ocenie organu – nie jest Miasto P.. Powołując się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. (sygn. OPS 1/03; ONSA 2003 Nr 4, poz. 115), organ podkreślił, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny. Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może być organ, który orzekał w sprawie w pierwszej instancji. Nie jest dopuszczalna sytuacja, gdy ten sam podmiot – gmina (jej organ), raz występuje w sprawie jako organ administracji wykonujący swoje władztwo, a raz jako strona domagająca się ochrony przed działaniami organu administracji wyższego stopnia. W sprawie Miasto P. nie występowało w charakterze strony i nie było adresatem zaskarżonej decyzji, lecz przeciwnie jego organ (Prezydent Miasta P.) działał jako organ administracji pierwszej instancji. Tym samym podmiot ten nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem organu stanowiska tego nie zmienia podnoszona w skardze okoliczność, że Miasto P. jest beneficjentem opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie należy podnieść, że skarga wniesiona do Sądu – zanim zostanie poddana merytorycznej kontroli – podlega ocenie pod kątem spełnienia wymogów kwalifikujących ją do rozpoznania. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", skarga niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Katalog podstaw uzasadniających odrzucenie skargi nie jest katalogiem zamkniętym. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż do przesłanek niedopuszczalności zalicza się brak legitymacji skargowej po stronie wnoszącej skargę, w sytuacji gdy brak tej legitymacji jest ewidentny. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Istotę legitymacji wnoszącego skargę stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli legalności rozstrzygnięcia organów administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a., przyznaje uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego dwu kategoriom podmiotów: 1) każdemu, kto ma w tym interes prawny, oraz 2) w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacji społecznej jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Zatem wnoszący skargę, o którym mowa w pierwszym zdaniu art. 50 § 1 p.p.s.a., musi mieć w złożeniu tejże skargi interes prawny rozumiany jako istnienie związku między, sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może bowiem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej", rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którym jest organ administracji publicznej i indywidualny podmiot nie podporządkowany organizacyjnie temu podmiotowi. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę, jak i przez jej organ – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 roku, poz. 256 ze zm.), dalej jako: "k.p.a." – orzekający w określonej sprawie, interesu prawnego tej jednostki w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych jednostek samorządu terytorialnego – jako osób prawnych, jak też ich organów – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. W zakresie zatem, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję – raz organu wydającego rozstrzygnięcie, innym zaś razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Należy zatem stwierdzić, że gmina, której organ (w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.) wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu odwoławczego, wydane w tejże sprawie. Oznacza to, iż na gruncie rozpoznawanej sprawy Miasto P. nie posiada legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Przyjęcie przeciwnego stanowiska doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w jednej sprawie, a mianowicie jako wnoszący skargę – Miasto P. reprezentowane przez Prezydenta Miasta, który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji i Samorządowe Kolegium Odwoławcze – organ drugiej instancji, a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych rozstrzygnięć. Reasumując, podmiotem uprawnionym do złożenia skargi w żadnym wypadku nie jest organ orzekający w sprawie w pierwszej czy też drugiej instancji. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej uprawnienia strony, która poprzez wniesienie skargi kwestionuje takie rozstrzygnięcie. Takiej konstrukcji prawnej nie przewidują natomiast przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Końcowo odnosząc się do argumentów skargi należy wyjaśnić, że powyższej oceny nie zmienia przedmiot niniejszej sprawy, a zatem okoliczność, że Miasto P. jest beneficjentem opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, ustalenie opłaty na poziomie jak w kwestionowanej decyzji prowadzi do uszczuplenia dochodów strony skarżącej. Także treść trzech przywołanych w skardze uchwał Rady Miejskiej w P. wydanych na podstawie i w celu wykonania ustawy, nie wpływają na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Z tego powodu skarga – jako niedopuszczalna – podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., o czym Sąd postanowił jak w punkcie pierwszym postanowienia. O zwrocie wpisu Sąd postanowił jak w punkcie drugim postanowienia, orzekając w tym zakresie na mocy art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. a.bł.