II SA/Łd 712/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak: [...] ) w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...] ); 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz E. R. kwotę 265,00 (dwieście sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] E. R. złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w P. pisemną informację o wykonaniu "z końcem miesiąca lipca i początkiem miesiąca sierpnia" modernizacji płotu od strony ulicy z wymianą słupków metalowych na murowane. W dniu 4.września 2002r. na terenie posesji należącej do E. R., położonej w A, przy ul. A 14a, zostały przeprowadzone oględziny. O ich terminie Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego w P. zawiadomił E. R. i Z. R. W protokole oględzin odnotowano, iż na terenie nieruchomości, od strony ulicy zostało wybudowane ogrodzenie o konstrukcji stalowej na słupkach murowanych. W ogrodzeniu jest brama o szerokości 3,2 m i furtka o szerokości 0,9 m. E. R. wykonał ogrodzenie na przełomie miesięcy lipca i sierpnia 2002r., nie zgłaszając tego w stosownym urzędzie. Decyzją Nr [...] ([...] ) z dnia [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm.) nakazał E. R. wykonanie rozbiórki samowolnie przebudowanego ogrodzenia od strony ulicy w miejscowości K., przy ul. A 14a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż pismo E. R. z dnia 6.sierpnia 2002r. stanowiło uzasadnienie dla przeprowadzonych przy jego udziale, oględzin opisanej wyżej nieruchomości. W ich wyniku stwierdzono, iż ogrodzenie posesji od strony ulicy, zostało przebudowane w miesiącu lipcu 2002r. W miejscu poprzednio istniejącego ogrodzenia wybudowanego z siatki umocowanej do słupków stalowych, po jego demontażu zostało wybudowane ogrodzenie na słupkach murowanych, z bramą konstrukcji stalowej o napędzie elektrycznym. E. R. nie dokonał zgłoszenia inwestycji w Wydziale Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego. Brak stosownego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych powoduje natomiast, że wykonane roboty należy traktować jako samowolę budowlaną. Obowiązek zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru budowy ogrodzenia od strony ulic wynika z treści przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Biorąc zatem pod uwagę powyższe fakty, zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. istnieją dostateczne podstawy do nakazania rozbiórki ogrodzenia. Odwołanie od powyższego orzeczenia złożył E. R., wnosząc o jego zmianę wobec tego, że "nie zostały rozpoznane wszystkie okoliczności tejże sprawy". Wskazał, iż przyczyną rozpoczęcia robót przy modernizacji bramy, był jej zły stan techniczny oraz fakt, że z powodu swego inwalidztwa zmuszony był zainstalować do bramy napęd automatyczny. To zaś poprzedzone być musiało demontażem istniejących metalowych słupków wraz z siatką dawnego płotu. W dniu 2.sierpnia 2002r., będąc w siedzibie Inspektoratu uzyskał informację o konieczności zgłoszenia tychże robót, które były wówczas w toku. Za radą urzędnika złożył w Inspektoracie pismo w tej sprawie. Wskazał, iż nikt nie poinformował go wówczas o konieczności zaniechania dalszych robót, aż do czasu rozstrzygnięcia sprawy. Wybudowane były wówczas dopiero dwa słupki a stary fundament nie został jeszcze obłożony cegłą klinkierową. Nie kupił jeszcze wówczas "stali na bramę i płot" oraz "czapek osadzonych na słupkach". Pismo przyjęte zostało przez "urząd bez żadnych uwag". Wizję przeprowadzono dopiero po kilku tygodniach. Płot natomiast znajduje się w tym samym miejscu co dawniej, na tym samym fundamencie. Skarżący podniósł nadto, że postępowanie organów nadzoru budowlanego uważa za szykanę wobec swojej osoby, służącą zniechęceniu go do prowadzenia innej sprawy, toczącej się przed tymi organami od 1998r. Za niezrozumiałe uznał również swoiste "utajnianie" listy stron postępowania, wskazując, iż odmówiono mu informacji na temat osób, biorących udział w sprawie. Decyzją Nr [...] (WINB[...]) z dnia [...]., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity "Dz.U. Nr 106 z 2000r.") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części merytorycznej, uchylając ją "w części dotyczącej przyjętej podstawy prawnej jej wydania" i wskazując art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jako "właściwą podstawę prawną wydania decyzji merytorycznej w sprawie". Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika bezspornie, że E. R. w miesiącach lipcu i sierpniu 2002r., bez wcześniejszego zgłoszenia, dokonał rozbiórki istniejącego ogrodzenia od strony ulicy A, wykonanego z siatki metalowej na słupkach stalowych, a następnie na istniejących fundamentach wykonał nowe ogrodzenie z prętów stalowych, osadzonych w murowanych słupkach. Tym samym więc inwestor dokonał przebudowy istniejącego ogrodzenia z naruszeniem art. 28 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Niemniej jednak art. 48 obowiązującej ustawy Prawo budowlane stosuje się do obiektów budowlanych lub ich części, wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Przepis ten nie ma zatem zastosowania do ogrodzeń zabudowanych nieruchomości, które zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego zaliczane są do urządzeń budowlanych, związanych z budynkiem. Do tego rodzaju robót budowlanych stosować należy natomiast art.art. 50 i 51 ustawy. Słuszny jest natomiast, zdaniem organu odwoławczego, zarzut odwołującego, dotyczący braku powiadomienia stron przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o wszczęciu postępowania, co stanowi naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. Nie upoważnia to jednak, zdaniem organu, do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Także zarzut dotyczący niepowiadomienia odwołującego o osobach będących stronami postępowania, jakkolwiek zasadny, nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności orzeczenia. Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, iż w aktach sprawy brak jest "dokumentu, z którego wynikałoby, iż (...) Z. R. przysługuje prawo bycia stroną przedmiotowego postępowania". W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, E. R. wskazał, iż rozbiórka płotu narazi go na znaczną stratę finansową, która w znacznej części wynika z nierzetelnego i opieszałego działania organów nadzoru budowlanego. Za niewłaściwe uznał również dokonane w zaskarżonej decyzji "skorygowanie podstawy prawnej decyzji", skoro w analogicznych sprawach, których pozostaje stroną, w przypadku niewłaściwie zastosowanych przepisów prawa, orzeczenia organów I instancji, były i są uchylane przez organ odwoławczy. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i niekaranie go za nieznajomość "każdej gałęzi prawa". W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji merytorycznej zawartej w zaskarżonej decyzji. W piśmie przygotowawczym z dnia [...] pełnomocnik skarżącego wniósł natomiast alternatywnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonego orzeczenia, ewentualnie zaś o jego uchylenie. Uzasadniając żądanie podniósł, iż treść orzeczenia organu II instancji narusza zasadę dwuinstancyjności (art.15 k.p.a.). zakres rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy nie jest bowiem tożsamy z zakresem rozstrzygnięcia organu I instancji, ponieważ nastąpiła zmiana materialno-prawnej podstawy rozstrzygnięcia. Ponadto zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów, określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zaś treść rozstrzygnięcia pozostaje w sprzeczności z jego uzasadnieniem. Dodatkowo organy obu instancji w sposób rażący naruszyły uprawnienia stron, wynikające z treści art. 10 k.p.a. Przed wydaniem decyzji, nie zostały one bowiem zawiadomione o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, zebranym w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) natomiast, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego oraz normy procedury administracyjnej, w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Podzielić należy w szczególności zarzuty skargi, sprowadzające się do kwestionowania prawidłowości rozpoznania, złożonego przez E. R., odwołania. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega bowiem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od orzeczenia pierwszoinstancyjnego (art. 138 w zw. z art. 140 kpa). Organ odwoławczy działa zatem jako organ o charakterze reformacyjnym, ponownie merytorycznie rozpatrując sprawę w jej całokształcie, uwzględniając ewentualne zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji. (porównaj Naczelny sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19.lipca 2001r., w sprawie o sygn.akt V SA 3872/00, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 78936) W badanej sprawie natomiast, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., ograniczył się jedynie do rozpoznania zasadności zarzutów odwołującego, a i to wyłącznie pod kątem stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Praktyka ta jest błędna i niezrozumiała, zwłaszcza, że w trybie postępowania odwoławczego organ II instancji nie jest uprawniony do stwierdzania nieważności decyzji, objętej odwołaniem (art. 138 § 1 i 2 k.p.a.). Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą winien przy tym odpowiadać zakresowi rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji. W postępowaniu odwoławczym może być bowiem rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie ta sama sprawa pod względem podmiotowym i przedmiotowym. (porównaj np. Naczelny Sad Administracyjny w wyrokach z dnia 19.lipca 2000r., w sprawie o sygn.akt V SA 359/00, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 51287 oraz z dnia 20.czerwca 2000r., w sprawie o sygn.akt II SA 1599/99, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 54730). Nie oznacza to, iż przy wskazanej wyżej tożsamości sprawy, nie jest możliwe odmienne jej prawne zakwalifikowanie. Zatem niewskazanie innej podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, lecz nieprawidłowe rozpoznanie przezeń sprawy, przesądza o naruszeniu zasady dwuinstancyjności, określonej w art. 15 k.p.a. Niezależnie od tego, Sąd w składzie rozpoznającym badaną sprawę, nie podziela poglądu, iż ogrodzenie, stanowiące samodzielny obiekt budowlany, jest urządzeniem budowlanym, do którego nie ma zastosowania art. 48 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 106 z 2000r., poz. 1026 ze zm.). Ogrodzenie tylko wówczas mogłoby być uznane za urządzenie budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 9 ustawy, gdyby stanowiło element techniczny, związany z obiektem budowlanym, zapewniając możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala zaś na taką ocenę. (porównaj szerzej Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Siedmiu Sędziów z dnia 15.maja 2000r., w sprawie o sygn.akt OPS 20/99, ONSA 2000/4/133) Dodatkowo podnieść należy, iż wątpliwości budzi poprawność konstrukcyjna zaskarżonego orzeczenia. Z jednej bowiem strony, organ jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazuje przepis art. 138 § 1 pkt 2, z drugiej utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję "w części merytorycznej", uchylając ją "w części dotyczącej przyjętej podstawy prawnej". Wskazanie podstawy prawnej decyzji nie stanowi elementu rozstrzygnięcia (art.107 § 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań k.p.a.), zatem jej ewentualna korekta nie ma charakteru reformacji, w rozumieniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Trafny jest również zarzut naruszenia przez organy obu instancji zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 k.p.a. Żadna z osób, biorących w nim udział nie została zawiadomiona o jego wszczęciu (art. 61 § 4 k.p.a.) ani o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym (art.81 k.p.a.), o terminie oględzin natomiast, zawiadomiono jedynie niektóre ze stron (nawiasem mówiąc, nieprawidłowo określając przedmiot oględzin). Nie jest także jasne, w jaki sposób organy ostatecznie ustaliły krąg osób, którym przyznany został przymiot strony. Żaden ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie pozwala na zweryfikowanie prawidłowości tych ustaleń, bowiem na ich tle oczywista wydaje się jedynie legitymacja E. R.. Niedopuszczalne jest również "utajnianie" przed stronami jakichkolwiek materiałów i informacji, zgromadzonych w toku postępowania, chyba że objęte są one tajemnicą państwową lub też zostały wyłączone ze względu na ważny interes państwowy (art. 73 i 74 k.p.a.) Na koniec wskazać też trzeba, że organy, nakazując rozbiórkę ogrodzenia skarżącego (w całości), abstrahowały od ustalonego przez siebie faktu, że przynajmniej jego część (fundamenty i podmurówka), istnieje na gruncie w niezmienionej od lat konstrukcji. Nie jest jasne, czy rozbiórka jest konsekwencją wzniesienia i tej części bez stosownego zgłoszenia (wówczas konieczne byłoby przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie), czy też okoliczność wspomniana umknęła po prostu uwadze organów nadzoru budowlanego. Biorąc zatem pod uwagę, wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa materialnego oraz norm proceduralnych, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit c p.s.a. w zw. z art. 135 p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Na podstawie art. 152 p.s.a. rozstrzygnięto natomiast w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11.maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z 97 § 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), w zakresie uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego, oraz na podstawie art. 200 p.s.a. w części, dotyczącej zastępstwa prawnego, określając kwotę należnego adwokatowi wynagrodzenia po myśli § 18 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).