II SA/Łd 712/04

Dnia 31 maja 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystentka sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi M. B. i K. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przeniesienie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...] oraz postanowienie Starosty[...] z dnia [....] znak [....] 2) odrzuca skargę M. B.; 3) wstrzymuje wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniej- szego wyroku. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. ) po rozpatrzeniu odwołania M. B. i K. B. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] Nr [....] uchylającą decyzję Starosty [...] z dnia [...] Nr [..] w przedmiocie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę. W sprawie ustalono, że decyzją z dnia [...] Nr [..] Starosta [....] wyraził zgodę na przeniesienie decyzji z dnia [..] znak [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę budynków pawilonów handlowo- usługowych Urzędowi Gminy w O. w m. O. ul. A nr ewidencyjny gruntu [...] i [...] w części określającej segment oznaczony na projekcie zagospodarowania nr 5 w m. O. nr ewidencyjny gruntu [...] na rzecz M. B. i K. B. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. zawiesił postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych przez M. i K. B. wszczęte na wniosek właścicieli działki nr 514 w O. Organ ten w toku postępowania ustalił, że roboty budowlane rozpoczęto w dniu 1 października 2002 roku, a więc po upływie dwóch lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Ponadto organ nadzoru stwierdził wykonywanie robót w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę. Wobec powyższego organ wyjaśnił, że rozpatrzenie sprawy prowadzonych robót budowlanych i wydanie decyzji w sprawie jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest pozostawienie w obiegu prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę. Starosta [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] działając na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 207 z 2003 roku poz. 2016 z późn. zm) uchylił decyzję z dnia 21 września 2000 roku o udzieleniu pozwolenia na budowę segmentu oznaczonego na projekcie zagospodarowania nr 5 w budynku pawilonów handlowo- usługowych, usytuowanego na działkach nr geod. [..] i [...] w Obrębie O. gmina O. W uzasadnieniu organ orzekający wyjaśnił, że wobec stwierdzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., iż M. B. i K. B. wykonali roboty w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę należało orzec jak w decyzji. W dniu 6 maja 2004 roku M. B. i K. B. złożyli odwołanie od powyższej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 kpa i wnieśli o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazali na błędne oznaczenie działek. Wyjaśnili, że obiekt pawilonu handlowo-usługowego realizują w dobrej wierze, zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę oraz z przekazaną dokumentacją techniczną przez Urząd Gminy w O. Wytyczenia na gruncie dokonał uprawniony geodeta, a roboty przygotowawcze rozpoczęto w dniu 30 czerwca 2002 roku, co potwierdzają dokonane zapisy w dzienniku budowy przez kierownika budowy. Powyższe roboty przy w/w obiekcie nie zostały przerwane na czas dłuższy niż dwa lata. Postanowieniem z dnia [....] nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 113 § 1 kpa sprostował oczywistą omyłkę we własnej decyzji nr 247/04 z dnia 22 kwietnia 2004 r. w ten sposób, iż zamiast wyrazów "segmentu oznaczonego w projekcie zagospodarowania Nr 5 w budynku pawilonów handlowo-usługowych usytuowanego na działkach o Nr geod.[...] i [...] winno być "segmentu w budynku pawilonów handlowo-usługowych usytuowanego na działce o Nr geod.[...]". W wyniku rozpoznania odwołania M. B. i K. B. , Wojewoda [..] decyzją z dnia [..] opisaną wyżej, utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W przypadku naruszenia tego przepisu właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z załączonego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] wynika, że M. B. i K. B. prowadzili roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę w zakresie usytuowania pawilonu handlowo-usługowego na działce o nr ew. [....] położonej w O. Ustalenia te wiążą organ administracji architektoniczno-budowlanej i zgodnie z powołanym wyżej art. 36a Prawa budowlanego skutkują ustawowym obowiązkiem uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się, do kwestii dotyczącej rozbieżności w oznaczeniu działki, organ stwierdził, że powyższą oczywistą omyłkę pisarską organ I instancji sprostował postanowieniem z dnia 9 czerwca 2004 roku nr 318/04 . Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli M. B. i K. B. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi powtórzyli argumenty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga M. B. podlegała odrzuceniu, gdyż skarżąca mimo doręczonego w dniu 6 września 2004 roku zarządzenia Przewodniczącego Wydziału wzywającego ją do podpisania skargi w terminie 7dni pod rygorem odrzucenia, nie uzupełniła braku. A zgodnie z art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ) skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Stosownie zaś do treści art. 46 § 1 pkt 4 tej ustawy każde pismo strony powinno zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. Wobec tego, że skarżąca nie uzupełniła w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę odrzucił. Rozpoznając skargę K. B. Sąd na wstępie zaznacza, że w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym – zgodnie z § 2 tego artykułu – kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: 1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 tejże ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Przy czym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia ( art. 135 cytowanej ustawy ). Rozpatrując przedmiotową skargę Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa materialnego - art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) oraz przepisów proceduralnych, nakazujących wszechstronne i wnikliwe zbadanie wszystkich okoliczności sprawy oraz orzekanie w oparciu o całokształt zebranego materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego), które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 36a ust 1 prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę . Pojęcie "istotne odstąpienie" należy do sfery uznania administracyjnego i tym samym rodzaj odstępstwa ocenia organ administracji na zasadzie swobodnego uznania, które powinno być szczegółowo umotywowane ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego SA/Rz 855/2000 nie publikowany ). W niniejszej sprawie granice uznania zostały przekroczone, gdyż organy orzekające nie wyjaśniły na czym polegało odstąpienie przez skarżących od pozwolenia na budowę oraz dlaczego zmiany te zostały potraktowane jako istotne, czym naruszyły zasadę ogólną postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 7 kpa. W toku postępowania administracyjnego nastąpiła zmiana treści przepisu art. 36a prawa budowlanego. Zgodnie z art. 2 ust 1 ustawy zmieniającej z dnia 16 kwietnia 2004 r. ( Dz. U. z 2004 r. nr 93 poz. 888 ) do spraw wszczętych ale niezakończonych przed wejściem w życiu niniejszej ustawy stosuje się przepisy tej ustawy. W myśl zaś art. 36a ust. 2 w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 maja 2004 r. właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych ( art. 51 ust.1 pkt 3 ). Powyższa decyzja powinna być wydana przed upływem 2 miesięcy od wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych ( art. 50 ust. 1 pkt 4 ). Organ odwoławczy obowiązany był zatem prowadzić postępowanie administracyjne z uwzględnieniem powyższych zasad . W niniejszej sprawie nie zostało jednak wydane żadne orzeczenie przewidziane w art. 36a w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ( postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych ) i art. 51 ust. 1 pkt 3 ( decyzja nakładająca, w określonym terminie, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywania robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem ) prawa budowlanego. Pomimo tego Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę, czym naruszył w/w przepisy prawa budowlanego. Ponadto akta administracyjne przekazane wraz z odpowiedzią na skargę do Sądu, pozbawione są dowodów i dokumentów, na które organy powołują się w swoich rozstrzygnięciach, a co uniemożliwia Sądowi właściwą ocenę legalności zaskarżonej decyzji. W aktach brak jest między innymi projektu budowlanego budynków handlowo-usługowych zatwierdzonego decyzją z dnia [...] protokołu z oględzin przeprowadzonych w celu sprawdzenia aktualnego stanu faktycznego na nieruchomości skarżących, dziennika budowy, natomiast złożone pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji jest niekompletne. Narusza to przepisy art. 77 § 1 i art. 80 kpa nakazujące organowi administracji w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz na jego podstawie ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny, badając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, jest zobowiązany ocenić ją z uwzględnieniem sprostowania dokonanego przez organ administracji na podstawie art. 113 § 1 kpa, bez względu na to czy postanowienie to było przedmiotem zaskarżenia do Sądu. Zgodnie z brzmieniem art. 113 § 1 kpa organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. W literaturze oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, iż nie mogą podlegać sprostowaniu w trybie przewidzianym w art. 113 § 1 kpa błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc co do ustalenia prawa obowiązującego, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej ( patrz B. Adamiak i J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK Warszawa 1996 r. ). Sprostowanie decyzji w trybie art. 113 § 1 kpa może więc dotyczyć tylko nieistotnych wad decyzji. Numer zaś działki jest desygnatem nieruchomości, w obrocie prawnym funkcjonuje jako nazwa własna określająca konkretną wielkość, położenie i ukształtowanie terenu z czym wiążą się konkretne prawa. I nie można numerów określających poszczególne działki traktować jak cyfr, które nic nie znaczą ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 2002 r. IVSa 136/02 M. Prawn. 2002/24/1108). Zatem nie można w drodze sprostowania oczywistej omyłki zmienić numerów określających działkę, na której ma być realizowana inwestycja. Postanowienie Starosty [...] z dnia [...] nie dotyczy w rzeczywistości sprostowania oczywistej omyłki, lecz rozstrzyga o istocie sprawy odmiennie od rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, której "sprostowania" dotyczy i jest wynikiem mylnego rozumienia przez organ jego uprawnień wynikających z art. 113 § 1 kpa. Z tej przyczyny konieczne było orzeczenie o usunięciu z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Naprawienie istotnych błędów decyzji administracyjnej może nastąpić jedynie w drodze przewidzianej procedurą administracyjną, to jest w postępowaniu odwoławczym ( decyzją organu II instancji ) lub też w wyniku zastosowania przepisów przewidujących nadzwyczajne środki ( postępowanie wznowieniowe, nieważnościowe ). Z przytoczonych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 tej ustawy rozstrzygnął, iż do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.