II SA/Łd 714/02

Dnia 3 sierpnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, p.o. Sędziego WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi W. P.-K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie ogrodzenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz W. P.-K. kwotę 10,00 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane ("Dz.U. Nr 89, poz 414"), udzielił pozwolenia na użytkowanie frontowego ogrodzenia części nieruchomości, położonej przy ul. Aprzez W. P. – K.. W uzasadnieniu orzeczenia organ I instancji wskazał, iż W. P. – K. w dniu 24.października 2001r. zwróciła się z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie ogrodzenia frontowego, które samowolnie wyremontowała, uchybiając tym samym obowiązkowi dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 28 i 29 ustawy Prawo budowlane. Wobec zaistniałych okoliczności postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. Protokołem z dnia 17.października 2001r. organ nadzoru budowlanego zakończył postępowanie orzekając, iż w/w ogrodzenie może być bezpiecznie użytkowane po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. W świetle powyższych okoliczności organ orzekł o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, zgodnie z wnioskiem inwestorki. Odwołanie od powyższego orzeczenia złożył współwłaściciel nieruchomości, położonej w Ł. przy ul. A– L. Ł., wskazując, iż W. P. – K. dokonała samowoli budowlanej, zaś złożony wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, nie posiadał jego podpisu. Podniósł nadto, iż nie brał udziału w postępowaniu, prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., zaś rozstrzygnięcie w tymże postępowaniu budzi jego zdziwienie, w świetle czynności podjętych przez organy nadzoru w sprawie, dokonanego przezeń samowolnie, remontu części ogrodzenia w 1997r. Na wniosek W. P. – K. wszczęte zostało postępowanie w tym przedmiocie, zakończone ostateczną decyzją rozbiórkową. Rozbieżność orzeczeń organów administracji w podobnym stanie faktycznym, jest dlań zatem niezrozumiała. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda [...], pismem z dnia [...] zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z prośbą o zajęcie stanowiska w rozpoznawanej sprawie, podnosząc fakt rozbieżnych orzeczeń, wydawanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawach o analogicznych stanach faktycznych. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając z urzędu, stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Ł. z dnia [...] zobowiązującej W. P. – K. do przedłożenia dokumentu, określającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniem technicznym o prawidłowości zrealizowanych robót, projektu zmian i przeróbek, dostosowujących wykonane roboty do stanu zgodnego z warunkami technicznymi i normami, dla samowolnie wykonanego remontu części frontowego ogrodzenia nieruchomości, położonej przy ul. A w Ł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyrażono podgląd, iż działanie organu nadzoru stanowiło rażące naruszenie prawa, bowiem w przypadku niedokonania obowiązkowego zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia, przylegającego do dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych, prawo nie przewiduje procedur legalizacyjnych tego rodzaju inwestycji. Organ nadzoru budowlanego na obowiązek wydać decyzję na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu nadzoru budowlanego w badanej sprawie brak było możliwości zakwalifikowania zrealizowanych robót jako remontu, bowiem inwestorka dokonała rozbiórki ogrodzenia istniejącego i budowy nowego. To zaś przemawia za uznaniem, że przy wydawaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzji z dnia [...] nastąpiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, złożonego przez W. P. – K., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., orzekając w dniu [...], utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie, podzielając wyrażone w nim stanowisko organu. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art.105 § 1 k.p.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Wojewoda [...] uchylił, zaskarżoną doń decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] i umorzył postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie ogrodzenia. Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia, szczegółowo opisał przebieg postępowania przed organami nadzoru budowlanego, przywołując, zawartą w decyzjach, opinię organów o braku możliwości legalizacji wykonanych robót. W konkluzji organ II instancji wskazał, iż nie ma możliwości wydania pozwolenia na użytkowanie spornego ogrodzenia. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] sprostował oczywistą omyłkę pisarską zawartą w opisanej wyżej decyzji, wskazując iż prawidłową datą jej wydania jest dzień [...]. Skargę na decyzję organu II instancji "z dnia [...]" złożyła W. P. – K., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu podniosła, iż wykonany przez nią zakres robót budowlanych był remontem istniejącego ogrodzenia, w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, a nie budową. Wskazała także, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] została przezeń zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w W.. Zdaniem skarżącej, ogrodzenia zaliczone zostały przez ustawodawcę do urządzeń budowlanych, związanych z obiektami budowlanymi, nie zaś do obiektów budowlanych. Nie podlegają one zatem rygorom art. 48 ustawy Prawo budowlane, mającego zastosowanie do "obiektu budowlanego lub jego części" Zatem "zastosowanie art. 48 w stosunku do urządzenia budowlanego należy uznać za niedopuszczalne", co potwierdza "ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. uchwała NSA w składzie 7 sędziów OPS 20/99 z dnia 15.maja 2000r." Inwestorka podniosła ponadto, że interpretacja przepisów prawa dla laika w tej dziedzinie jest niezmiernie trudna, zaś urzędy administracji państwowej nie śpieszą petentom z pomocom i wyjaśnieniami. O ile zatem dopuściła się uchybień proceduralnych, wniosła o uwzględnienie jej wieku emerytalnego, stanu zdrowia oraz poczynionych nakładów finansowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, przywołując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] skarżąca poinformowała o zakończeniu postępowania sądowego, toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w W. ze skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Z załączonych do przedmiotowego pisma kserokopii dokumentów urzędowych wynika, iż decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. uchylił decyzję własną z dnia [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] oraz umorzył postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...].W uzasadnieniu podniósł, iż wobec rozbieżności interpretacyjnych, co do traktowania ogrodzenia, podniesionych przez skarżącą, nie można uznać iż organ nadzoru budowlanego I instancji, dopuścił się rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Postanowieniem z dnia 4.września 2002r. Naczelny Sąd Administracyjny w W., w sprawie o sygn. akt IV S.A. 1897/02 umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi W. P. – K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) natomiast, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy postępowania w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Zgodnie bowiem z treścią art. 105 § 1 k.p.a., który to przepis organ II instancji wskazał, jako podstawę rozstrzygnięcia, decyzję o umorzeniu postępowania, organ administracji państwowej wydaje wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Po myśli art. 107 § 3 k.p.a. natomiast, uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie jej podstawy prawnej. Tymczasem, zaskarżone rozstrzygnięcie, pozbawione jest w zasadzie uzasadnienia prawnego. Poza odwołaniem się i szczegółowym opisem przebiegu postępowania przez organami nadzoru budowlanego, uzasadnienie orzeczenia nie zawiera wskazania motywów, przemawiających za uznaniem toczącego się postępowania administracyjnego za bezprzedmiotowe. Kwestii zasadności wniosku o pozwolenie na użytkowanie, dotyczy w zasadzie jedynie, zawarta w uzasadnieniu decyzji, opinia, iż "nie ma możliwości wydania pozwolenia na użytkowanie spornego ogrodzenia". Przy czym stwierdzenie powyższe przemawia raczej za uzasadnieniem tezy o odmowie udzielenia tegoż pozwolenia, nie zaś za umorzeniem postępowania administracyjnego. Ustalenie organu administracji, że w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie decyzji, nie daje podstawy do umorzenie postępowania, w takiej sytuacji organ administracji obowiązany jest wydać decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, stanowi naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. (podobnie co do zasady Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17.kwietnia 2002r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 1266/00, niepub. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 76113) W świetle wskazanych powyżej uchybień oraz poglądu prawnego, reprezentowanego przez skład orzekający, rozważenia wymagała kwestia możliwości zastosowania środków wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 p.s.a, wobec zakazu reformationis in peius, zawartego w art. 134 § 2 p.s.a. W tym zakresie natomiast podkreślenia wymaga, iż jakkolwiek orzekając w przedmiocie legalności zaskarżonego aktu, sąd administracyjny czyni to w oparciu o stan prawny, obowiązujący w dacie jego wydania, tym niemniej formułując wytyczne dla organu administracji, musi czynić to uwzględniając zmieniony stan prawny (a nierzadko i faktyczny) sprawy. Tym samym, wobec zmiany stanu prawnego, obejmującego regulację zawartą w ustawie z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane, dokonanego ustawą z dnia 27.marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie w dniu 11.lipca 2003r., otwierającą prawną możliwość legalizacji robót budowlanych, prowadzonych bez wymaganego prawem zgłoszenia (w zakresie innym niż określony art. 50 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ostatecznej), uchylenie zaskarżonego orzeczenia, nie będzie stanowić orzekania na niekorzyść skarżącej. Nie bez znaczenia jest i ta okoliczność, iż na skutek uchylenia w trybie autokontroli decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] i umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, w obrocie prawnym pozostaje decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Okoliczności te winny być przez organ wzięte pod uwagę i rozważone, przy rozpoznawaniu odwołania L. Ł. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Uwzględniając powyższe, wobec wskazanego naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję. Po myśli art. 152 p.s.a. natomiast, orzeczono o jej niewykonywaniu, do czasu uprawomocnienia się wyroku. Na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11.maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z 97 § 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) rozstrzygnięto zaś o kosztach postępowania, wobec tego, iż zasądzeniu na rzecz skarżącej podlegał jedynie uiszczony przezeń wpis sądowy.