II SA/Łd 714/05

Dnia 18 listopada 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Paulina Hućko, po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi M. D. S. na postanowienie W. [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kserokopii z akt administracyjnych oddala skargę. - Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku radcy prawnego A. D. – G. o sporządzenie kopii dokumentów z archiwalnych akt wywłaszczeniowych dotyczących nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, działając na podstawie art. 73 i 74 § 2 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm.), odmówił sporządzenia kopii wnioskowanych dokumentów. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, iż radca prawny A. D. – G., działając w imieniu M. D. S. wystąpił o sporządzenie kserokopii akt archiwalnych o sygn. nr [...] dotyczących wywłaszczenia nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A podnosząc, iż kserokopie powyższych dokumentów są mu niezbędne dla rozważenia możliwości wystąpienia z wnioskiem o zwrot ww. nieruchomości. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie pełnomocnik nie wykazał, iż mocodawcy przysługuje status strony, nie przedkładając postanowienia polskiego sądu powszechnego, dotyczącego stwierdzenia nabycia praw do spadku po byłym właścicielu nieruchomości położonej w Polsce. Stosownie zaś do treści art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Jedynie strona może także żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Art. 75 § 2 k.p.a, na który powołał się pełnomocnik wnioskodawcy nie może, zdaniem organu mieć w sprawie niniejszej zastosowania. "Ustanowienie" kręgu spadkobierców należy bowiem wyłącznie do właściwości sądów powszechnych. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożył reprezentujący M. D. S. pełnomocnik podnosząc, iż zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Interes prawny wnioskodawcy przejawia się zaś w "fakcie bycia spadkobiercą (prawnukiem) I. S. – poprzedniego właściciela nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. I. S. utracił posiadanie przedmiotowej nieruchomości w związku z wydarzeniami II wojny światowej, natomiast utrata prawa własności, "nastąpiła wskutek powojennych działań nacjonalizacyjnych władz polskich". Postępowanie wywłaszczeniowe toczyło się pod sygnaturą Ldz [...]. Zatem, zdaniem składającego zażalenie posiada on interes prawny w otrzymaniu wnioskowanych odpisów. Dopiero ich uzyskanie pozwoli na pełną ocenę możliwości podjęcia dalszych kroków prawnych (tj. przeprowadzenia postępowania spadkowego po I. S. i odzyskania prawa własności) oraz szans ich powodzenia. W ocenie wnioskodawcy, zakres stosowania przepisu art. 1027 k.c. jest ograniczony do stosunków cywilnoprawnych (art. 1 k.c.). Natomiast w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Stwierdzenie nabycia spadku nie jest jedynym dostępnym dowodem co do faktu bycia spadkobiercą I. S. Jeżeli zaś przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, organ administracji odbiera od strony na jej wniosek oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania (art. 75 § 2 k.p.a.). W wydanym postanowieniu organ nie wskazał żadnej podstawy prawnej, która uzasadniałaby wymóg urzędowego potwierdzenia faktu bycia spadkobiercą, zaś w ocenie wnioskodawcy wystarczającym jest złożenie oświadczenia na podstawie art. 75 § 2 k.p.a. Nie jest również wykluczone, iż z dokumentów sprawy Ldz [...] może wynikać, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Wówczas zaś wnioskodawca zostałby narażony na niepotrzebną stratę czasu i środków finansowych przeznaczonych na postępowanie spadkowe. Postanowieniem Nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z treścią art. 73 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów w każdym stadium postępowania, natomiast w myśl § 2 tego artykułu strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, sporządzonych przez organ, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Cytowany przepis nie ogranicza uprawnień strony w zakresie przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek i odpisów. Pod kontrolą organu pozostaje natomiast uzyskanie przez stronę uwierzytelnionych odpisów, ponieważ powstają wtedy nowe dokumenty, które mogą być wykorzystane poza prowadzonym postępowaniem. Z tego też względu przepis art. 73 § 2 stawia wymaganie wykazania przez stronę ważnego interesu w uzyskaniu takiego dokumentu (patrz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 344 - 345). Pojęcie strony zostało natomiast określone w art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony, rozstrzygają przepisy prawa materialnego. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty wskazują, zdaniem organu odwoławczego, iż właścicielem nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A był I. S., lecz nie jest wiadomym, kiedy i w jakich okolicznościach zmarł. Ustanowienie kręgu spadkobierców należy wyłącznie do właściwości sądów powszechnych. W tym przypadku mają bowiem zastosowanie przepisy ustawy z dnia 23.kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16 poz. 93 ze zm.). W ocenie Wojewody [...], ustalenie statusu spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości może nastąpić poprzez przedłożenie w oryginale lub notarialnie poświadczonej za zgodność kopii postanowienia polskiego sądu powszechnego dotyczącego stwierdzenia nabycia spadku po byłym właścicielu nieruchomości położonej w Polsce (ustawa z dnia 17 listopada 1964 r.- Kodeks postępowania cywilnego Dz.U. Nr 43 poz. 296 ze zm.). Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył M. D. S., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawego A. D. – G. wnosząc o "uznanie, że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa". W uzasadnieniu powtórnie podniósł okoliczności wskazane w uprzednio złożonym zażaleniu. Dodatkowo zarzucił organom w badanej sprawie nierozważenie zgłoszonego przezeń wniosku dowodowego w postaci odebrania od wnioskodawcy oświadczenia w trybie art. 75 § 2 k.p.a. oraz "radykalne ograniczenie możliwości podjęcia przez skarżącego jakichkolwiek środków prawnych (...), bowiem czynności procesowe podejmowane przez organy administracyjny i strony w postępowaniu wywłaszczeniowym pozostają dla niego tajemnicą". Wskazał również, iż nawet przyjęcie, iż jedynym sposobem na wykazanie prawa do dziedziczenia jest orzeczenie sądowe, winno było skłonić organy do "zastosowania się do przepisów art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. a następnie art. 100 § 1 k.p.a." W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżone orzeczenie w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Jeżeli zaś jest to niezbędne dla załatwienia sprawy, przewidziane ustawą środki stosuje się w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia orzeczenia, Sąd nie stwierdził, by zaskarżone postanowienie naruszało prawo w stopniu określonym w cytowanym przepisie. W pierwszym rzędzie podkreślić bowiem należy, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. Ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych. (por. np wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.stycznia 2002r., sygn.akt I SA 1421/00, ONSA 2003/2/64, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.paźdzernika 2003r., sygn.akt II SA/Kr 2562/00, Wspólnota 2004/5/56). W tym zakresie zatem zarzut skarżącego sprowadzający się do kwestionowania zasady rozstrzygnięcia przez organy uznać należy za chybiony. Jak bowiem trafnie wywiedziono w zaskarżonej decyzji, prawo do przeglądania akt sprawy oraz sporządzania odpisów służy wyłącznie stronie (art. 73 § 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania cywilnego /tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm./, zwanej dalej k.p.a.). Domaganie się przez wnioskodawcę doręczenia mu "kserokopii akt", jakkolwiek samo w sobie wątpliwe prawnie (ustawa przewiduje bowiem jedynie dwie opcje: umożliwienie stronie sporządzanie odpisów we własnym zakresie - § 1 art. 73 k.p.a. lub też sporządzenie odpisów uwierzytelnionych przez organ § 2 art. 73 k.p.a.), wymaga uprzedniego wykazania uprawnienia przez wnioskującego. Uprawnienie to oceniane być musi natomiast w oparciu o treść art. 28 k.p.a. Podmiot niebędący stroną postępowania administracyjnego nie ma prawa żądania udostępnienia mu akt posiadanych przez organy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.lutego 2001r., sygn.akt II SAB 169/00, Wokanda 2001/10/34). Tym samym więc organy orzekające w badanej sprawie nie miały prawa, tym bardziej zaś obowiązku samodzielnego ustalania kręgu spadkobierców po I. S., do którego należała nieruchomość położona w Ł. przy ul. A. Co oczywiste zatem, następstwo prawne po poprzednim właścicielu nie mogło być wykazane w oparciu o oświadczenie złożone przez skarżącego, w trybie art. 75 § 2 k.p.a. W badanej sprawie bowiem, przepis prawa uzależnia skuteczność powoływania się na uprawnienia wynikające z dziedziczenia od legitymowania się przez spadkobiercę postanowieniem sądu stwierdzającym nabycie spadku (art. 1027 ustawy z dnia 23.kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), zwanej dalej k.c.). Wbrew zarzutom skargi nie jest to regulacja, która w postępowaniu administracyjnym jest wyłączona. Tylko przepisy prawa materialnego stanowią podstawę interesu prawnego, stwarzającą legitymację procesową strony. (por. np wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27.marca 2002r., sygn. akt II SA 3501/01, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 83719, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27.września 2001r., sygn.akt I SA 2326/00, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex 54528). Zaakceptowanie poglądu proponowanego przez skarżącego (iż regulacja zawarta w Kodeksie cywilnym nie znajduje zastosowania w postępowaniu administracyjnym, z uwagi na treść art. 1 k.c.), prowadziłoby natomiast do wniosków dalekich od racjonalnych, wyłączających w konsekwencji możliwość odwoływania się w postępowaniach innych niż cywilne do uprawnień wynikających z przepisów prawa cywilnego. Nawiasem mówiąc, niekonsekwencja w rozumowaniu skarżącego jest tym bardziej oczywista, iż wykazując własny interes prawny, powołuje się on na uprawnienia wynikające z dziedziczenia, mające ściśle cywilistyczny charakter. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 100 § 1 k.p.a. , skoro po pierwsze przepisy te w ogóle nie znajdują zastosowania do postanowień (art. 126 k.p.a.), po wtóre zawieszenie postępowania z powodu konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego odnosi się do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (rozstrzyganej decyzją), nie zaś jedynie kwestii wpadkowej, jaką jest uzyskanie odpisów z akt sprawy. Na marginesie już jedynie wskazać należy na nieprawidłowo sformułowany wniosek skargi (uznanie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa), bowiem jak wyżej wskazano, uwzględnienie skargi co do zasady skutkować może uchyleniem zaskarżonego orzeczenia bądź stwierdzeniem jego nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.), zaś stwierdzenie wydania go z naruszeniem prawa wchodzi w grę jedynie wyjątkowo, gdy prawnie niedopuszczalne jest jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 158 k.p.a., w zw. z art. 151 § 2 k.p.a., w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10.kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych /Dz.U. Nr 80, poz. 712 ze zm./ lub w zw. z art. 53 ust. 7 ustawy z dnia 27.marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm./) Biorąc powyższe pod uwagę, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o jej oddaleniu jako nieuzasadnionej.