II SA/Łd 714/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska, Protokolant Asystent sędziego Żywilla Król, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2007 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie projektu podziału nieruchomości oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt 3, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14. czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071. ze zm.) umorzyło postępowanie zażaleniowe wszczęte zażaleniem M. S. na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonych nr ewidencyjnym: [...] i [...], położonych w K. przy ul. A. W uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego wskazano, iż postanowieniem z dnia [...] zaopiniowano pozytywnie projekt podziału nieruchomości oznaczonych nr ewidencyjnym [...] i [...], położonych w K. przy ulicy A i stwierdzono zgodność przedstawionego projektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Wyjaśniono, iż nieruchomość będąca przedmiotem podziału stanowi własność Gminy Miasta K., a postępowanie w sprawie podziału zostało wszczęte z urzędu. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w K. przy ulicy B i C zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w K. Nr [...], z dnia [...]. (Dz. Urz. Woj. [...] nr 105 poz. 575), przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową o symbolu [...] oraz na ulicę lokalną, gminną o szerokości w liniach rozgraniczających 15,0 m oznaczoną symbolem "L 1/2" i ulicę dojazdową o szerokości w liniach rozgraniczających 10,0 m oznaczoną symbolem [...]. Dalej organ wskazał, iż projekt podziału przewiduje wydzielenie działek z przeznaczeniem na część pasa drogowego drogi lokalnej, część pasa drogowego drogi dojazdowej oraz na powiększenie sąsiednich nieruchomości. Następnie organ odwoławczy podniósł, iż z dokumentów sprawy wynika, że Starosta K. postanowieniem z dnia [...] przekazał Prezydentowi Miasta K. jako organowi właściwemu wniosek byłego współwłaściciela i spadkobierców pozostałych współwłaścicieli tej nieruchomości o nabycie własności przedmiotowych działek. Osoby te zrezygnowały z domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości natomiast są zainteresowane nabyciem nieruchomości w drodze kupna. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że M. S. należy do kręgu spadkobierców po byłych współwłaścicielach przedmiotowej nieruchomości. Dalej wskazano, iż postanowienie opiniujące projektowany podział nieruchomości zostało zaskarżone zażaleniem przez M. S., która uznała, że postanowienie to narusza jej prawa i zostało podjęte bez rozważenia wszelkich okoliczności sprawy. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że projekt podziału i przeznaczenie nowopowstałych działek uniemożliwi jej nabycie działki, o którą się ubiega. Wobec wniesionego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało, iż organ pierwszej instancji podjął zaskarżone postanowienie w oparciu o przepis art. 93 ust.1, 4, 5 ustawy z dnia 21. sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz uchwałę Rady Miejskiej w K. Nr [...], z dnia [...] w sprawie zmiany planu ogólnego miejscowego zagospodarowania przestrzennego miasta K. dla terenu położonego w K. przy ulicy D, E i obwodnicy miasta K. (Dz. Urz. Woj. [...] nr 105, poz. 575). Dzielone nieruchomości stanowią własność Gminy Miasta K., a postępowanie wszczęto z urzędu. Zdaniem organu odwoławczego skarżąca jest zainteresowana projektowanym podziałem nieruchomości w związku z zamiarem nabycia nowopowstałych działek. Podkreślono, że nabycie tej nieruchomości nie nastąpi w wyniku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, ponieważ osoby ubiegające się o zwrot nieruchomości, w tym również M. S. zrezygnowały z tej drogi na rzecz nabycia nieruchomości umową kupna. Wobec takiego ustalenia organ odwoławczy konkludował, iż skarżąca nie posiada statusu strony w posterowaniu podziałowym. Ponownie wskazano, iż organ pierwszej instancji wszczął postępowanie o podział nieruchomości z urzędu na podstawie przepisu art. 97 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z części opisowej i graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że przedmiotowa nieruchomość częściowo przeznaczona jest na drogę publiczną, co mieści się w definicji celu publicznego, a nadto nieruchomość jest własnością Gminy Miasta K. i nie zostało ustanowione na niej prawo użytkowania wieczystego. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że wnosząca zażalenie nie jest stroną w tym postępowaniu, w związku z czym postępowanie zażaleniowe zostało umorzone. W skardze z dnia [...] skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. S. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając mu: 1) naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. oraz art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieprawidłową wykładnię, prowadzącą do odmowy prawa strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, 2) naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez nierozważenie wszelkich okoliczności sprawy, w szczególności istoty interesu prawnego skarżącej w udziale w toczącym się postępowaniu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż skarżąca nie jest zainteresowana nabyciem nowo powstałych działek. Natomiast jej interes prawny do występowania w niniejszym postępowaniu wynika stąd, że w stosunku do działki o nr [...], której część stanowi projektowana działka [...] przeznaczona na powiększenie działki o numerze ewidencyjnym [...] (nie stanowiącej własności skarżącej), toczy się od kilku lat postępowanie administracyjne mające za przedmiot nabycie tej nieruchomości w drodze umowy kupna – sprzedaży, przy uzyskaniu bonifikaty. Skarżąca podniosła, iż uprzednio występowała o zwrot wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa działki o nr [...], ale w związku z sugestią prowadzącego tę sprawę organu administracji – zrezygnowała z tego roszczenia na rzecz ubiegania się o nabycie tegoż gruntu na podstawie prawa pierwokupu, po cenie niższej od rynkowej w związku z zakładaną bonifikatą. Skarżąca potwierdziła, iż jej wniosek o wykup działki o nr [...], złożony do Starosty K., przekazany został dnia [...] Prezydentowi Miasta K., jako właściwemu do rozpoznania sprawy. Wniosek te nie został jednak do dnia wniesienia skargi rozpoznany. Nadto wnosząca skargę podniosła, iż w wyniku planowanego podziału nieruchomości jej prawa zostaną uszczuplone, albowiem prawo do nabycia części gruntu stanie się bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., podtrzymują argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25. lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd – nie przejmując sprawy do jej końcowego załatwienia – bada legalność zaskarżonego postanowienia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu opisanych powyżej uchybień, a tym samym wobec nieuwzględnienia skargi oddalił ją (art. 151 p.p.s.a.). Przepisy miarodajne do oceny prawidłowości działań administracji publicznej w niniejszej sprawie zawiera ustawa z dnia 21. sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), z której wynika, iż podziału nieruchomości można dokonać na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1 ustawy) oraz z urzędu, jeżeli był on niezbędny do realizacji celów publicznych (art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy), oraz gdy nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. (art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy). Poza sporem pozostaje okoliczność, iż przesłanki wynikające z powyższych regulacji prawnych są spełnione w rozpatrywanej sprawie. Przedmiotowa nieruchomość w określonej części przeznaczona jest na cel publiczny (drogę publiczną), jest własnością Gminy Miasta K. i nie zostało ustanowione na niej prawo użytkowania wieczystego. Skarżąca nie kwestionuje również faktu, iż zainicjowała postępowanie zmierzające do nabycia działki o nr ewidencyjnym [...] w drodze kupna, na zasadach pierwszeństwa określonych w przepisie art. 34 omawianej ustawy. Oceniając tak ustalone okoliczności faktyczne należy wskazać, iż problem kręgu uczestników postępowania toczonego w sprawie o podział nieruchomości był przedmiotem zainteresowania orzecznictwa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12. września 2001 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 941/99 (opublikowanym ONSA 2002/4/155), w którym wskazano, iż dopuszczalność podziału nieruchomości będącej własnością gminy, na której nie ustanowiono prawa użytkowania wieczystego, wyłącznie z urzędu i to w sytuacji gdy ustawodawca przekazał kompetencje w tym zakresie organom gminy (art. 96 ust. 1 omawianej ustawy) pozwala na przyjęcie, że stroną postępowania administracyjnego o podział nieruchomości z urzędu w trybie przepisu art. 97 ust. 3 pkt 2 omawianej ustawy jest wyłącznie gmina. Z powyższym zapatrywaniem prawnym należy w całości się zgodzić. W świetle tego, co wyżej powiedziano przyjąć należy, że osoby zainteresowane nabyciem mienia komunalnego, nie są stronami postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o podział nieruchomości stanowiącej wyłączną własność gminy, dokonywanego z urzędu, w trybie i na zasadach określonych w przepisie art. 97 ust. 3 pkt 2 omawianej ustawy. Jak słusznie podkreślił to organ odwoławczy osoby takie posiadają wyłącznie interes faktyczny w ubieganiu się o nabycie mienia komunalnego w trybie czynności cywilnoprawnej. Natomiast o tym, kto jest stroną postępowania administracyjnego decyduje ocena jego interesu prawnego dokonana na gruncie przepisu art. 28 k.p.a.. Pojęcie interesu prawnego użyte w powyższym przepisie, rozumiane w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Tak więc interes prawny, w rozumieniu omawianego przepisu, to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Tym samym o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania określonego zachowania się organów administracji. Cechą interesu prawnego jest również jego realność. Interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani też hipotetyczny, jakim jest możliwość nabycia części podlegającej podziałowi nieruchomości. W takiej sytuacji materialno – prawnej organ zasadnie uznał, iż skarżąca nie ma przymiotu strony w postępowaniu o podział przedmiotowej nieruchomości i to w każdej fazie tego postępowania, również w zakresie opiniowania projektu podziału. Konsekwencją powyższego ustalenia jest konieczność umorzenia postępowania odwoławczego wszczętego zażaleniem podmiotu nie będącego stroną postępowania. Podstawę dla takiego rozstrzygnięcia niechybnie stanowi przepis art. 138 par. 1 pkt 3 k.p.a., w związku z art. 144 k.p.a. Jednocześnie wskazać wypada, iż dowolne są zarzuty skargi tyczące naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.. Materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego jednoznacznie wskazuje na okoliczności faktyczne, które legły u podstawy wydanego rozstrzygnięcia. Okoliczności te – w takim zakresie, w jakim były niezbędne dla ustalenia kręgu podmiotów mających interes prawny w niniejszym postępowaniu – zgromadzone zostały w sposób wyczerpujący, a dokonana ich ocena nie nasuwa uwag krytycznych. W tym stanie rzeczy uznając skargę za bezzasadną należał ją oddalić (art. 151 p.p.s.a.). J.S.