II SA/Łd 714/18

Dnia 23 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędzia WSA Joanna Tarno, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2018 roku sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w C. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za pobór wód 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w S. na rzecz strony skarżącej A Spółki Akcyjnej z siedzibą w C. kwotę 1044 ( jeden tysiąc czterdzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. – na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 ze zm.) – w dniu 16 kwietnia 2018 roku ustaliło w formie informacji rocznej (nr [...]) wysokość opłaty stałej za usługi wodne nr [...], w której ustaliło Przedsiębiorstwu A Spółka Akcyjna z siedzibą w C. (dalej jako: "Spółka") opłatę stałą w wysokości 3.802 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia "C." wskazując jednocześnie, że opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach płatnych: 1. za I kwartał – w terminie do 30 kwietnia 2018 roku w wysokości 950,50 zł, 2. za II kwartał – w terminie do 31 lipca 2018 roku w wysokości 950,50 zł, 3. za III kwartał – w terminie do 31 października 2018 roku w wysokości 950,50 zł, 4. za IV kwartał – w terminie do 31 stycznia 2019 roku w wysokości 950,50 zł. Spółka w piśmie z dnia 26 kwietnia 2018 roku skierowało do organu reklamację w odniesieniu do otrzymanej informacji dotyczącej opłaty stałej za usługi wodne. Decyzją z dnia [...], nr [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. – na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 Prawa wodnego oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") – określił Spółce, za okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2018 roku opłatę stałą w wysokości 3.802 zł za pobór wód podziemnych z otworów czwartorzędowych, ze studni S-2 ujęcia "C.", zlokalizowanej na działkach nr ewid. 174/1 i 175/1 w miejscowości C., gmina B., powiat [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i sięgając do treści 273 ust. 6 Prawa wodnego wyjaśnił, iż Spółka ma możliwość korzystania z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia [...], znak [...] z późniejszą zmianą wydaną decyzją Starosty [...] z dnia [...], znak [...], w zakresie poboru wód podziemnych z utworów czwartorzędowych, ze studni S-2 ujęcia "C.", w ilości Qmax(h)= 75 m3/h (po przeliczeniu 0,02083333 m3/s). Wynika z tego, że Spółka zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne, bowiem opłatę stałą za pobór wód podziemnych ustala się na podstawie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, co wynika z art. 271 ust. 2 Prawa wodnego. W przywołanym przepisie wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Zatem podmiot podlega opłacie stałej zgodnie z informacja roczną ustalająca wysokość opłaty stałej za usługi wodne Nr [...], ponieważ iloraz maksymalnej ilości wody podziemnej jaką może pobrać podmiot (po przeliczeniu 0,02083333 m3/s) z liczbą dni 365 oraz stawka 500 zł na dobę za 1 m3/s daje kwotę 3.802 zł. Opłata stała stanowi rekompensatę za gotowość środowiska wodnego, a nie za rzeczywiste korzystanie. W sprawie – zdaniem organu – zaistniała przesłanka obligująca organ do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2018 roku, która wynosi 3.802 zł za pobór wód podziemnych, albowiem reklamacja Spółki, nie została uznana za uzasadnioną. Organ określił wysokość opłaty stałej na podstawie art. 271 ust. 2 Prawa wodnego oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 roku w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502, dalej jako: "rozporządzenie"). Cytując treść art. 271 ust. 2 Prawa wodnego organ wyjaśnił, iż wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Z § 15 rozporządzenia wynika, że do dnia 31 grudnia 2019 roku jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadającej w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej, wynosi za pobór wód podziemnych – 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód. Jak przyjął organ, w przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne nie określa maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, w wariancie przyjętym w art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, tj. wyrażoną w m3/s maksymalną ilość wód, która może być pobrana na podstawie wymienionego pozwolenia – dla ustalenia wysokości opłaty stałej za pobór wód, wyrażonej w m3/s należy przyjąć tę ilość wód określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na wymiar m3 na sekundę stanowić będzie maksymalną wartość. Opłata za pobór wód podziemnych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 75 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,02083333 m3/s. W skierowanej do sądu administracyjnego skardze na powyższą decyzję Przedsiębiorstwo A Spółka Akcyjna z siedzibą w C. wskazało, iż kwestionuje tę decyzję w zakresie kwoty 3.165 zł. Autor skargi w jej motywach wskazał na naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 271 ust. 2 Prawa wodnego polegającego na błędnym przyjęciu jako podstawy wyliczenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych maksymalnej ilości wody, która może być pobrana z ujęcia zgodnie z pozwoleniem wodno-prawnym, na podstawie zawartej w pozwoleniu maksymalnej godzinowej wielkości poboru wód podziemnych w rozliczeniu rocznym; 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7a §1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji niekorzystnej dla strony w sytuacji kiedy istnieją wątpliwości co do treści normy prawnej, a przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku. Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej w zakresie objętym skargą, zobowiązanie organu do wydania nowej decyzji określającej wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych zgodnie z wnioskiem skarżącego, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi wraz z pozostałymi sprawami w tym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Materialnoprawną podstawą zakwestionowanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, na mocy którego ustalono stronie skarżącej wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych, stanowił art. 271 ust. 2 Prawa wodnego. Zgodnie z treścią tego przepisu, wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych (art. 271 ust. 2 Prawa wodnego). Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału (art. 271 ust. 6 Prawa wodnego). W tym miejscu podkreślić należy, że na tle wykładni przepisu art. 271 ust. 2 Prawa wodnego rodzą się wątpliwości interpretacyjne prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty stałej. Przepis wskazuje na sposób ustalania wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustalając ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Dodać także należy, że zgodnie z § 15 pkt 1 powołanego wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, do dnia 31 grudnia 2019 roku jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty stałej, z wyłączeniem jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód do celów wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej dla instalacji posiadających w dniu wejścia w życie ustawy ważne pozwolenia wodnoprawne albo pozwolenia zintegrowane w formie opłaty stałej, wynoszą – za pobór wód podziemnych – 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód. Nie budzi wątpliwości stawka jednostkowa wynikająca z powołanego rozporządzenia, a także czas wyrażony w dniach (365). Wątpliwości interpretacyjne budzi natomiast określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód podziemnych. W sprawie pozwolenie wodnoprawne udzielone stronie skarżącej decyzją Starosty [...] z dnia [...] zmienioną następnie decyzją z dnia [...] określa maksymalny godzinowy pobór wody Qmax(h)= 75 m3/h, średni dobowy pobór wody Qśr(d)= 300 m3/d i roczny pobór wody Qr= 110.000 m3/r. Opierając się na zapisie maksymalnego godzinowego poboru wody organ określił wysokość spornej opłaty. Ustawodawca nie wskazał jednak wprost w art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, który z ww. wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym (maksymalny godzinowy, średni dobowy, czy roczny) winien zostać użyty w celu wyliczenia opłaty rocznej za pobór wód podziemnych. Wysokość tej opłaty została wyliczona – zdaniem Sądu – wadliwe także z tego powodu, iż organ przyjął za punkt odniesienia maksymalną wartość godzinową (75 m3/h) i – przeliczywszy ją na m3/s – uznał, że jest to maksymalna ilości wody, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie Sądu, jest to nieprawidłowe, bowiem nie jest tak, że na podstawie odnośnego pozwolenia wodnoprawnego Spółka może pobierać wodę w ilości będącej iloczynem liczby godzin składających się na 365 dni i maksymalnej godzinowej wartości poboru. Innymi słowy, Spółka nie może stale, przez cały czas "wykorzystywać" maksymalnej godzinowej wartości poboru, bowiem przekroczy wartość średniodobową i roczną, wchodzi w rachubę drugie, dalej idące ograniczenie w postaci zakazu przekroczenia średniodobowej wartości poboru. Zdaniem Sądu, w sytuacji, w której zasadniczym elementem wpływającym na wysokość opłaty, jest maksymalna ilość wody podziemnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa różne wskaźniki, w tym maksymalny godzinowy, średniodobowy i roczny pobór wody, a przy tym opłata stała określana jest w wymiarze rocznym, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, zgodnie z którą dla ustalenia opłaty należy zastosować wskaźnik zrzutu rocznego. Ten właśnie wskaźnik odzwierciedla rzeczywistą dopuszczalną, a zatem legalną, ilość pobieranej wody podziemnej w skali roku, której może dokonać strona skarżąca. Zastosowanie przez organ w zaskarżonej decyzji wskaźnika godzinowego doprowadziło zatem do wymierzenia opłaty w wysokości nie odzwierciedlającej kosztów rzeczywistego, a także dopuszczalnego i legalnego poboru wód podziemnych. Mając na uwadze brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy, można także zarzucić organowi, że w przedmiotowej sprawie, wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za pobór wód maksymalny godzinowy wskaźnik w pozwoleniu wodnoprawnym, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 2 Prawa wodnego na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty. Warto przypomnieć, że zgodnie z art. 7a § 1 K.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiając się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przepisu § 1 nie stosuje się: jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego (pkt 1) lub w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych (pkt 2). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie występuje żadna z przesłanek wyłączających zastosowanie art. 7a § 1 K.p.a. W konsekwencji powyższego w sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisu art. 7a § 1 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło do naruszenia przepisu art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do dopuszczalnej rocznej wielkości poboru wody. Konkludując Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku na mocy art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 1.044 zł składa się uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi (127 zł), wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w wysokości 900 zł ustalone na mocy § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 265) oraz jego wydatki w postaci opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł). Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu wyroku. a.tp.