II SA/Łd 715/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2007 r. przy udziale - - sprawy ze skargi S.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], znak: [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego S.S. kwotę 740,00 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. We wniosku z dnia 19.października 2006r. S.S. zwrócił się o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wodno-kanalizacyjną i c.o. oraz na budowę szczelnego szamba na działkach nr 1094 i 1096 w miejscowości S. Do wniosku dołączył m.in. projekt architektoniczno – budowlany, do którego załączono wypis nr [...] ze zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy S., zatwierdzonej Uchwałą Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...] (Dz.Urz. Woj. [...] nr [...] z [...], poz. [...]), precyzujący, iż przepisy ustalające zagospodarowanie terenu dla części działek o nr ewidencyjnym 1094 i 1096, położonych w S. – 900m², oznaczone symbolem A 200MR MN przeznacza się pod zabudowę zagrodową z udziałem budownictwa jednorodzinnego. Wskazano również, iż na pozostałą część działek Gmina nie posiada ważnego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją nr [...] z dnia [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7.lpca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2003r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wnioskowanych obiektów, wskazując, iż "lokalizacja zabudowy mieszkaniowej jest niezgodna z § 2 ust. 1c obowiązującego planu miejscowego (...)". Po rozpatrzeniu odwołania S.S., Wojewoda [...], decyzją nr [...] z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę temuż organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał m.in., iż prawidłowe i rzetelne rozpatrzenie sprawy wymaga szczegółowego i precyzyjnego wyjaśnienia stronie zasadności rozstrzygnięcia tj. wskazania jego podstaw faktycznych i prawnych. Za niewystarczające uznał przy tym ogólnikowe odwołanie się do zapisu planu, którego tekst nie został dodatkowo załączony do akt sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę, Starosta [...], w oparciu o treść art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem nr [...] z dnia [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia, w terminie 14 dni, nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym, wskazując, iż projektowana lokalizacja zabudowy mieszkaniowej (budynku mieszkalnego) jest niezgodna z § 2 ust. 1c obowiązującego planu miejscowego, ponieważ "w jednostce tej zapewnia się realizację budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego na działkach o powierzchni do 900m²". W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż niewykonanie w terminie wskazanego wyżej obowiązku spowoduje wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzją nr [...] z dnia [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane ("tekst jednolity Dz.U. z 2003r., nr 207, poz. 2016 ze zm."), ponownie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wnioskowanego przedsięwzięcia, wskazując na jego sprzeczność z zapisem § 2 ust. 1c obowiązującego planu miejscowego oraz niewykonanie przez inwestora obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...]. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia S.S. zarzucił naruszenie § 2 ust. 1c miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] poprzez przyjęcie, że niezgodne z tym planem jest zlokalizowanie inwestycji na części działki do 900 m², jeżeli działka ta nie została wyodrębniona geodezyjnie i nie stanowi odrębnego przedmiotu własności ujawnionego w ewidencji gruntów i księdze wieczystej, naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która nie została należycie uzasadniona faktycznie ani prawnie. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy tj. zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę we wnioskowanym zakresie. Decyzją nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniósł, iż zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ przed wydaniem pozwolenia na budowę ma obowiązek dokonać sprawdzeń, w tym w zakresie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji dopełnił tego obowiązku, a wobec stwierdzenia naruszeń w zakresie w/w przepisu, nałożył postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S., w jednostce oznaczonej symbolem A 200 MR/MN, na której znajdują się działki, należące do inwestora zapewnia się: "realizację budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego na działkach o powierzchni do 900 m², działek budownictwa mieszkaniowego z usługami bądź małymi zakładami produkcyjnymi do 1500 m² o uciążliwości nie przekraczającej granic danej lokalizacji ...". Z zapisu tego wynika, zdaniem organu odwoławczego, że budynek mieszkalny jednorodzinny bez usług lub zakładu produkcyjnego może być wznoszony tylko na działkach do 900 m². Załączony do akt sprawy przez odwołującego wypis nr [...] z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest natomiast cytatem z planu "a tylko interpretacją zapisów tegoż planu dokonaną przez Urząd Gminy w S". Organ administracji architektoniczno-budowlanej, właściwy w sprawie wydania pozwolenia na budowę, sprawdza zaś zgodność projektu budowlanego z ustaleniami planu a nie jego interpretacją bądź intencją organu gminy, który go uchwalił. Ponieważ zaś projektowana inwestycja jest sprzeczna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w ocenie organu odwoławczego, odmowa udzielenia pozwolenia na budowę jest zasadna. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie S.S. zarzucił naruszenie art. 7, 10 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań oraz nienależyte uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. W uzasadnieniu wskazał, iż organ odwoławczy nie przeprowadził należycie postępowania dowodowego, nie załączając w szczególności akt postępowań administracyjnych we wcześniej prowadzonych postępowaniach, dotyczących pozwoleń na budowę wydawanych przez Starostę [...] w analogicznych sprawach. Postępowania te zostały zakończone rozstrzygnięciami odmiennymi od zaskarżonego, pomimo tożsamości stanów faktycznych i prawnych. Zasadnicza rozbieżność orzeczeń narusza zaś, w ocenie skarżącego, zaufanie obywatela do organów administracji publicznej i "do pewności prawa". Skarżący podniósł ponadto, iż lakoniczna treść postanowienia organu I instancji z dnia [...] nie wskazywała ani na czym polegają przeszkody uniemożliwiające wydanie pozwolenia na budowę ani też w jaki sposób mogłyby zostać przez skarżącego usunięte. Ponadto, zdaniem inwestora, wyznaczenie jedynie 14 - dniowego terminu na ich usunięcie było nierealne. Niezależnie od tego, w ocenie skarżącego, dokonana przez organy interpretacja zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest prawidłowa. Należące doń działki jedynie w części zlokalizowane są na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego. Pozostała ich część położona jest na obszarze nie objętym planem. Treść wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którego posiadaniu znajduje się skarżący, świadczy zaś o tym, iż inwestycje lokalizowane być mogą na części działek o powierzchni do 900 m². W ocenie skarżącego odmowa udzielenia pozwolenia na budowę jest bezzasadna, co uzasadnia wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do merytorycznego uzasadnienia stanowiska, zawartego w motywach zaskarżonej decyzji. Postanowieniem tutejszego Sądu z dnia 19.września 2007r. zobowiązano organ do przedłożenia wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. z zaznaczonym położeniem działek skarżącego oraz powierzchni tychże działek w części objętej planem. W dniu 24.września 2007r. Wojewoda [...] przedłożył pismo, do którego dołączono fragment Dziennika Urzędowego nr [...] z [...]. Województwa [...], wskazując jednocześnie, iż "wypis i wyrys z planu miejscowego znajdował się w aktach pierwszej instancji przekazanych wraz ze skargą do Sądu (...)". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy postępowania, w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Zasadne są bowiem zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisu art. 10 § 1 ustawy z dnia 7.lipca 1964r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm.). Jak bowiem wynika z chronologii nadesłanych do kontroli sądowej akt administracyjnych wypis ani też wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie był częścią akt organu I instancji. Jego szczątkowa forma (w zakresie zapisów znajdujących się na str. [...] Dziennika Urzędowego nr [...] województwa [...]) została przesłana organowi odwoławczemu przez organ I instancji wraz z odwołaniem S.S. z dnia 26.kwietnia 2007r., przy piśmie z dnia 7.maja 2007r. Oznacza to, iż przynajmniej w tym zakresie materiał dowodowy został zgromadzony przez organ odwoławczy na etapie postępowania odwoławczego. Już samo to obligowało Wojewodę [...] do poinformowania strony o zgromadzeniu materiału dowodowego i udzielenia jej terminu, o którym mowa w art. 10 § 1 k.p.a. Było to tym istotniejsze, iż strona pozostawała w posiadaniu urzędowego wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego treści wywodziła swe uprawnienie do prowadzenia wnioskowanej inwestycji. Niewypełnienie obowiązków, określonych w art. 10 § 1 k.p.a. (przez organy obu instancji) stanowi zatem o naruszeniu prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, tym bardziej, że ocena wspomnianego wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ściślej zaś jego zmiany) została zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18.czerwca 2006r., sygn.akt II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157). Niezależnie od tego wskazać trzeba, że również fragment treści planu, znajdujący się w aktach administracyjnych nie zawierał zapisu, na który powoływały się organy obu instancji, uzasadniając odmowę udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę. Faktem jest, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, powszechnie obowiązującego i dostępnego z uwagi na jego publikację w urzędowym publikatorze. Tym niemniej, w rozpoznawanej sprawie już choćby analiza złożonych na etapie postępowania sądowego dokumentów, wskazuje na potrzebę załączenia stosownych wypisów i wyrysów do akt sprawy (jako materiał dowodowy) oraz dokonania ich rzetelnej analizy. Jak bowiem wynika z przedłożonej publikacji (a pośrednio również treści zaświadczenia będącego w posiadaniu skarżącego) uchwała nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] dotyczyła "zmiany fragmentów miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy S.", uchwalonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w S. z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. Oznacza to, iż przywołany przez organy akt stanowił jedynie zmianę planu miejscowego wcześniej uchwalonego. Plan ten, jak wynika z treści wspomnianej uchwały został uchwalony przed dniem 1.stycznia 1995r., zatem zgodnie z treścią art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27.marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) wygasł z dniem 1.stycznia 2004r. Szczegółowego rozważenia wymagało zatem czy i ewentualnie na podstawie jakiej regulacji prawnej za obowiązujące uznać należy zmiany planu, który wygasł. Analizy tej brak natomiast w zaskarżonej decyzji, zaś niedostatki materiału dowodowego w tym zakresie nie pozwalają na jego jednoznaczną ocenę prawną. Podkreślenia wymaga bowiem, iż zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 156 z 2006r., poz. 118 ze zm.) badanie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy planu obowiązującego. Obligowało to organ do dokonania koniecznych w tym zakresie ustaleń (przy zapewnieniu stronie prawa czynnego udziału w postępowaniu) oraz ich rzetelnej analizy w treści zaskarżonej decyzji. Uchybienia w tym zakresie stanowią zaś o naruszeniu przepisów art. 7, 77 § 1 i 4 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zasadny jest również zarzut skargi, dotyczący nieprawidłowej redakcji postanowienia, wydanego przez Starostę [...] w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z treścią cytowanego przepisu, obowiązkiem organu administracji architektoniczno - budowlanej jest wezwanie do "usunięcia wskazanych nieprawidłowości", uniemożliwiających pozytywne załatwienie wniosku inwestora, nie zaś jedynie ocena wniosku pod kątem zgodności z przepisami prawa miejscowego. Zgodzić należy się również ze stanowiskiem skarżącego, że udzielony inwestorowi w tym zakresie termin winien być realny dla zrealizowania nałożonego obowiązku. Nie można natomiast podzielić zarzutu skargi, dotyczącego niezałączenia przez organy, bliżej nieokreślonych "akt postępowań administracyjnych zakończonych wcześniej prawomocnymi decyzjami (...)" o udzieleniu pozwolenia na budowę inwestorom w sytuacjach analogicznych do sytuacji skarżącego. Po pierwsze bowiem na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie mają wpływu orzeczenia wydawane w innych, podobnych nawet sprawach (choć pożądane byłoby rzecz jasna, zachowanie jednolitości orzecznictwa przy tożsamości stanu faktycznego i prawnego). Po wtóre strona, formułująca wniosek dowodowy winna precyzować go w taki sposób, by możliwa była jego realizacja. Ogólne powołanie się na "inne postępowania" już samo w sobie czyniło wspomniany wniosek niemożliwym do zrealizowania. Biorąc wszakże pod uwagę wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania na podstawie art. 145 § 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Z uwagi na charakter prawny zaskarżonej decyzji (niepodlagajacej wykonaniu i nienadajacej się do wykonania) za bezprzedmiotowe uznano rozstrzyganie w trybie art. 152 p.p.s.a. w sprawie jej wykonania. O kosztach postępowania orzeczono zaś na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasadzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu (500,00-zł.) oraz wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego radcą prawnym, określonemu w oparciu o treść § 14 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej, udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.) na kwotę 240,00,-zł.