II SA/Łd 716/23

Dnia 31 sierpnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 sierpnia 2023 roku sprawy ze sprzeciwu E. Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. od decyzji Wojewody Łódzkiego z 30 czerwca 2023 roku znak: [...] w przedmiocie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości oddala sprzeciw. II SA/Łd 716/23 Uzasadnienie Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynął sprzeciw E. S.A. z siedzibą w G. (dalej: skarżąca lub Spółka) od decyzji Wojewody Łódzkiego z 30 czerwca 2023 r. (znak: [...]), którą uchylono w całości decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z akt sprawy wynika, że Starosta Kutnowski, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej decyzją z 21 listopada 2022 r. (znak: [...]) na podstawie art. 124 oraz art. 6 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 344 z późn. zm.) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami], ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], położonych w gminie S., obrębie ewidencyjnym S., uregulowanych w księdze wieczystej [...] stanowiących własność P.R. oraz P.Z. Orzeczeniem zezwolono Spółce E. S.A z siedzibą w G. na zakładanie i przeprowadzanie na ww. nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej w celu realizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji G. – K. - S. Jednocześnie podniesiono, że lokalizację linii elektroenergetycznych na ww. działce oznaczono na załączniku mapowym stanowiącym integralną część decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że 26 lutego 2020 r. do organu I instancji wpłynął wniosek od E. S.A. z siedzibą w G., dotyczący ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości, zaś w toku prowadzonego postępowania wnioskodawca w piśmie z 25 lipca 2022 r. wskazał, iż w wyniku podziału nieruchomości nr [...] położonej w gminie S., w obrębie S., objętej wcześniejszym postępowaniem, powstało 19 działek. Obecnie inwestycja realizowana będzie na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Działki [...],[...],[...],[...] oraz [...] należą do P.R. oraz P.Z.. Analizując rzeczony wniosek pąd kątem spełnienia przesłanek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, organ I instancji wskazał, że inwestycja pozostaje w zgodzie z obowiązującym dla danego obszaru miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Starosta stwierdził jednocześnie, że inwestycja służy realizacji celu publicznego, zaś zakwalifikowanie prac jako przebudowy, daje organowi I instancji możliwość wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto w ocenie organu I instancji rokowania w niniejszej sprawie przeprowadzono prawidłowo. Od powyższej decyzji odwołanie złożył P. R., który zarzucił organowi naruszenia przepisów procedury : art. 6, 7, 8, 9, 11, 75 § 1, 77, 80 i 107 § 1 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego: art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 21 ust. 2 i 64 ust. 3 Konstytucji RP. Odwołujący w obszernym uzasadnieniu wskazał na brak wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego, dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, a w konsekwencji wydania decyzji wbrew przepisom prawa. Staroście zarzucono zignorowanie wytycznych organu odwoławczego w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego o zwrotne potwierdzenia odbioru, a także wyjaśnień czy przebudowa istniejącej linii napowietrznej doprowadzi do zmiany jej parametrów dotyczących wysokości i szerokości słupa, miejsca jego posadowienia, ilości przewodów i wysokości ich podwieszenia, odległości skrajnego przewodu od osi linii, a także na czym polegać ma wzmocnienie słupa. W odwołaniu zakwestionowano również prawidłowość przeprowadzonych rokowań. W tym stanie rzeczy odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Wspomnianą na wstępie decyzją uchylono w całości decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda Łódzki w uzasadnieniu podniósł, że materialnoprawną przesłanką wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości jest art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z przywołanym przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wojewoda podkreślił, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (ust. 3). W toku postępowania, z uwagi na brak w aktach sprawy przy decyzji załącznika mapowego obrazującego lokalizację linii elektroenergetycznych, o którym mowa w punkcie 1 rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wystąpił do Starosty o wyjaśnienie rzeczonej kwestii. W odpowiedzi organ I instancji stwierdził, że z uwagi na niedopatrzenie, załącznik mapowy nie został doręczony stronom postępowania. Ponadto Wojewoda zwrócił uwagę, że Starosta zaniechał poczynienia ustaleń czy zakres prac, które będą podjęte na nieruchomości, wypełnia znamiona przebudowy. Zdaniem organu odwoławczego rozpatrując tę kwestię organ I instancji powinien wyjaśnić, czy w wyniku podjętych czynności dojdzie do zmiany parametrów technicznych linii jak: zmiana napięcia, długość, przebieg, wysokość lub rozstaw, miejsce posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Przedmiotowe ustalenia winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, mającym swe oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Rozwijając kwestię zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Wojewoda stwierdził również , że organ odwoławczy w toku postępowania, zwrócił uwagę Staroście na braki w tym zakresie i wezwał do uzupełnienie akt sprawy. W odpowiedzi organ I instancji wskazał, że do organu odwoławczego przesłano jedynie skoroszyt akt sprawy z dokumentami oraz metryką zgromadzonymi po dacie złożenia wniosku z 28 lipca 2022 r. Z kolei powodem włączenia do akt wniosku z 25 lutego 2020 r. był fakt, że dotyczył on działki nr [...], tj. przed jej podziałem. Odnosząc się do powyższego, Wojewoda stwierdził, że w sprawie zachodzi konieczność dołączenia do materiału dokumentacyjnego całości akt sprawy. Brak w aktach chociażby załączników do ww. wniosku z 25 lutego 2020 r. dotyczących przedmiotowych rokowań, na które powołuje się w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji organ I instancji, a których prawidłowość kwestionuje odwołujący, uniemożliwia ich weryfikację. Reasumując, Wojewoda uznał, że w sprawie należy wyjaśnić aspekty sformułowane w ramach wytycznych organu odwoławczego oraz uzupełnić materiał dowodowy zgodnie z powyższymi zaleceniami. Starosta, zwłaszcza w kontekście opisanych uchybień, winien mieć również na uwadze, aby decyzja przesłana stronom postępowania była kompletna. Z uwagi na naruszenie przez organ I instancji art. 6, 7, 8, 11, 77, 80 i 107 k.p.a. oraz art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E. S.A. z siedzibą w G. zarzuciła organowi odwoławczemu: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię, w zakresie materialno-prawnych przesłanek do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 124 ust. 1 tej ustawy i przyjęcie, że w ramach wskazanych przesłanek mieści się ustalenie przez organ czy inwestycja objęta wnioskiem stanowi przebudowę, podczas gdy niniejsze ustalenie jest irrelewantne dla podstaw do wydania rozstrzygnięcia, w ramach której organ zobowiązany jest do ustalenia faktów zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej jako: "MPZP"), braku zgody właściciela na zaproponowany sposób korzystania z jego nieruchomości przez inwestora oraz kwestii przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości, której wniosek o wydanie takie decyzji dotyczy, co spowodowało bezpodstawne przyjęcie, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania, tj. m.in. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na rzekomym braku poczynienia ustaleń, czy zakres prac, które będą podjęte na nieruchomości, wypełnia znamiona przebudowy, a tym samym błędne ustalenie, iż zachodzą w niniejszej sprawie przesłanki do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy niniejsze ustalenie (poza tym, że zostało dokonane przez organ I instancji) pozostaje irrelewantne dla wydania decyzji w trybie przepisu art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 k.p.a., polegające na przyjęciu, iż organ I instancji nie poczynił ustaleń czy zakres prac, które będą podjęte na nieruchomości, wypełnia znamiona przebudowy, podczas gdy fakt poczynienia ustaleń przez organ I instancji w przedmiotowym zakresie wynika wprost uzasadnienia jego decyzji (strony 4 i 5), co spowodowało nieuzasadnione zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenie decyzji organu I instancji; 3) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyegzekwowaniu z urzędu od organu I instancji obowiązku przekazania przez ten organ całości akt sprawy organowi odwoławczemu, a tym samym zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, co spowodowało brak możliwości poczynienia przez organ II instancji samodzielnych ustaleń faktycznych w zakresie dokonanych przez wnioskodawcę rokowań, a w konsekwencji nieuzasadnione zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenie decyzji organu I instancji; 4) naruszenie przepisu postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 89 k.p.a. polegające na przyjęciu, że w sprawie należy wyjaśnić aspekty sformułowane w ramach wytycznych organu odwoławczego, podczas gdy wskazane aspekty zostały wyjaśnione w ramach przeprowadzonej przez organ I instancji rozprawy administracyjnej, co spowodowało nieuzasadnione uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji; 5) naruszenie przepisu postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a., polegające na jego błędnym zastosowania, w sytuacji, w której decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, powodujących konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a jednocześnie w niniejszej sprawie nie pozostaje do wyjaśnienia zakres sprawy mający taki charakter, co spowodowało nieuzasadnione uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu strona podniosła, że w decyzji Wojewody Łódzkiego z 11 marca 2021 r. dotyczącej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji G. – K. – S., w analogicznym stanie faktycznym jak i prawnym sprawy, jak w niniejszym postępowaniu, Wojewoda przyznał, że przedmiotowe prace mieszczą się w pojęciu przebudowy linii elektroenergetycznej 110 kV relacji G. – K. – S. Takie samo stanowisko zostało przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 19 stycznia 2023 r., II SA/Łd 1111/22, w postępowaniu na skutek sprzeciwu złożonego przez wnioskodawcę (skarżącego) w trybie przepisu art. 64a ustawy p.p.s.a. Tym samym w pełni uzasadniony jest wniosek z przepisu art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. W innym wypadku należy podzielić pogląd, zgodnie z którym w ramach przepisu art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez znaczenia pozostaje czy prowadzone prace mają stanowić budowę nowej infrastruktury, czy też przebudowę infrastruktury już istniejącej. W ramach bowiem przesłanek wydania decyzji w trybie przepisu art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami istotne jest bowiem ustalenie faktów zgodności inwestycji z MPZP, braku zgody właściciela na zaproponowany sposób korzystania z jego nieruchomości przez inwestora oraz kwestia przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości, której wniosek o wydanie takie decyzji dotyczy. W ocenie skarżącej spółki wszystkie przedmiotowe przesłanki wydania decyzji w trybie przepisu art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały przez organ I instancji w sposób prawidłowy ustalone (vide strony 4- 8 uzasadnienia decyzji organu I instancji). Zdaniem Spółki uchylenie decyzji organu I instancji w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. z powodu rzekomego zaniechanie poczynienia przez organ I instancji ustaleń w zakresie wypełnienia przez inwestycję będącą przedmiotem wniosku znamion przebudowy, jako rzekomo koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, stanowi wynik błędnej wykładni przepisu art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotowe ustalenie jest bowiem irrelewantne dla okoliczności wydania przez organ decyzji w trybie przepisu art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dodatkowo skarżąca Spółka podniosła, że ustalenie organu II instancji jakoby organ I instancji zaniechał poczynienia ustaleń w zakresie wypełnienia przez inwestycję będącą przedmiotem wniosku znamion przebudowy, jest błędne. Przedmiotowe ustalenia zostały przez organ I instancji opisane na stronach nr 4 i 5 uzasadnienia wydanej przez ten organ decyzji. Nie sposób zatem zgodzić się z zastrzeżeniami i wytycznymi organu II instancji w przedmiotowym zakresie. Odnosząc się do kwestii nieprzedstawienia przez organ I instancji wraz z odwołaniem całości akt niniejszej sprawy organowi II instancji, skarżąca spółka podkreśliła, że zgodnie z treścią przepisu art. 133 k.p.a. organ I instancji ma bezwzględny obowiązek przedłożyć wraz z odwołaniem całość akt sprawy. W konsekwencji zauważenia przez organ II instancji przedmiotowego braku w zakresie przekazania mu przez organ I instancji całości akt, organ II instancji winien wezwać organ I instancji do ich przekazania, a nie wydawać w tym zakresie decyzji w trybie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. To na organie II instancji spoczywa bowiem, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 77 § 1 k.p.a., obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego. Ponadto, zgodnie z treścią przepisu art. 7 k.p.a. to organ z urzędu dostrzegając przedmiotowy brak winien podjąć wszelkie środki w celu wyegzekwowania wskazanego w treści przepisu art. 133 k.p.a. obowiązku od organu I instancji. Tym samym organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 133 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Mając na uwadze kwestię wykonania przez organ I instancji wytycznych Wojewody Łódzkiego, działającego jako organ II instancji skarżąca spółka zauważyła, że organ I instancji wybrał sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dokonując przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, której wynik odpowiedział mu na wszystkie kwestie podniesione w decyzji Wojewody Łódzkiego. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Rozważania w niniejszej sprawie należy poprzedzić uwagami odnośnie specyfiki postępowania wywołanego wniesieniem sprzeciwu od decyzji. W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) [dalej: ustawa nowelizująca]. Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 ustawy p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 ustawy p.p.s.a.), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 ustawy p.p.s.a.). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1 ustawy p.p.s.a.), organ, który wydał zaskarżoną decyzję, przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4 ustawy p.p.s.a.), a Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1 ustawy p.p.s.a.). Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w dniu 21 listopada 2022 r., a więc już po wejściu w życie opisanej wyżej nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 64e ustawy p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ustawą nowelizującą wprowadzono również do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi art. 151a o brzmieniu: "§ 1. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. § 2. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. § 3. Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie". Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Ponadto, ponieważ w toku rozpoznawanej sprawy zapadł już prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 23 lipca 2023 r., II SA/Łd 69/21, wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 153 ustawy p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W cytowanym wyżej wyroku sąd zakwestionował prawidłowość poddanego kontroli postępowania wyjaśniającego, wskazując jakie kolejno czynności winien podjąć organ I instancji celem dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych. Sąd nakazał zgromadzenie materiału dowodowego, z którego jednoznacznie wynikać będzie fakt zakończenia rokowań wobec drugiego ze współwłaścicieli nieruchomości. Jak wskazywał Sąd "Lektura akt sprawy dowodzi, że rokowania wobec drugiego ze współwłaścicieli nieruchomości – P.Z. zostały zainicjowane, brak jest w nich jednak jednoznacznych dowodów świadczących o ich zakończeniu. (...) Tożsamymi brakami dotknięta jest załączona przez inwestora do wniosku o wydanie decyzji korespondencja prowadzona ze skarżącym P.R. Załączona do wniosku o wydanie decyzji dokumentacja na okoliczność przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości, czy tak jak w tym konkretnym przypadku ze współwłaścicielami nieruchomości, powinna umożliwiać organowi jednoznaczną i niebudzącą wątpliwości ocenę, że proponowane przez inwestora warunki ograniczenia praw do nieruchomości oraz informacja o zakończeniu rokowań skierowane właściciela nieruchomości w drodze pisemnej za pośrednictwem operatora pocztowego faktycznie w określonym czasie dotarły do adresata. Warunek ten w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji nie został spełniony". Dalej Sąd wskazywał na konieczność poprzedzenia wydania w sprawie decyzji przez organ instancji rzetelnym wyjaśnieniem zakresu, charakteru i parametrów projektowanej inwestycji. W tym zakresie Sąd wskazywał, że "(...) w przedłożonej przez inwestora dokumentacji kierowanej do współwłaścicieli nieruchomości w ramach prowadzonych rokowań a także w treści wniosku skierowanego do organu o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. brak jest konsekwencji w doprecyzowaniu co stanowi zasadniczy przedmiot inwestycji. Raz jest niej mowa o "przebudowie", innym razem o "modernizacji" lub "budowie", "pozostawieniu, wzmocnieniu lub wzmocnieniu i podwyższeniu, demontażu, montażu". Dopiero zatem ustalenie tych elementów stanu faktycznego umożliwi prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy, raz jeszcze przypomnieć należy o związaniu obecnie rozpoznającego sprawę składu Sądu, na gruncie art. 153 ustawy p.p.s.a., oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w cytowanym wyroku. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę obecnie wskazuje, że podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji o braku możliwości wydania decyzji merytorycznej. Nie sposób zgodzić się przy tym z twierdzeniami strony skarżącej, że bez znaczenia jest czy objęta wnioskiem inwestycja stanowi budowę czy przebudowę na gruncie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu, konieczne jest wyjaśnienie czy w realiach sprawy nie mamy do czynienia z remontem. Z pism inwestora wynika bowiem, że pozostawione zostaną istniejące słupy, zdemontowane zostaną przewody istniejące AFL-6-240mm2 i zamontowane (podwieszone) przewody AFL-6-240mm2, zdemontowane zostaną istniejące przewody odgromowe i zamontowane (podwieszone) przewody odgromowe OPGW. W oparciu zatem o sam przywołany opis można wyciągnąć wniosek, że czynności nie wypełniają znamion przebudowy, a w każdym razie rzeczona kwestia wymaga wyjaśnienia. Zauważyć przy tym należy, iż organ odwoławczy już w decyzji z 29 grudnia 2020 r. zwracał uwagę na konieczność wyjaśnienia przez organ I instancji zakresu prac, charakteru i parametrów projektowanej inwestycji. I raz jeszcze podkreślić należy, iż z przedmiotowymi wytycznymi zgodził się tutejszy Sąd w wyroku z 23 lipca 2021 r. Poczynione uwagi pozostają zatem nadal aktualne. Zgodzić się też należy, że przekazany przez organ I instancji materiał dowodowy jest niekompletny. Pomimo wezwania w tym zakresie, Starosta nie uzupełnił akt sprawy. Uniemożliwiło to chociażby weryfikację prawidłowości przeprowadzonych rokowań. Fakt, że w dalszym ciągu w uzasadnieniu decyzji Starosta powołuje się na te same dokumenty z rokowań oraz kwestię wypełnienia przesłanki rzeczonych rokowań motywuje przeprowadzeniem rozprawy i brakiem stawienia się właścicieli, może sugerować, że zastrzeżenia te również pozostają aktualne, zwłaszcza w kontekście zarzutów profesjonalnego pełnomocnika strony ujętych w odwołaniu. Odnosząc się do argumentacji strony skarżącej, która z całą mocą w treści skargi odwołuje się do faktu przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, której wynik jakoby miał definitywnie odpowiedzieć na wszystkie wątpliwe kwestie podniesione w decyzji Wojewody, w ocenie Sądu takie twierdzenie nie ma żadnych uzasadnionych podstaw. Nie sposób stwierdzić, żeby wzmiankowana rozprawa w jakikolwiek sposób zmieniała stan rzeczy co do ustaleń faktycznych, skoro merytoryczna treść protokołu z rozprawy sprowadza się do stwierdzenia, że ,,pełnomocnik inwestora podtrzymuje złożony wniosek". Tym samym protokół z rozprawy nie wyjaśnia aspektów w ramach sformułowanych uprzednio wytycznych organu odwoławczego. W związku z powyższym Sąd stwierdza, że organ I instancji nie zastosował się do zaleceń wynikających z wyroku tutejszego Sądu z 23 lipca 2021 r., II SA/Łd 69/21, w dalszym ciągu nie zgromadził materiału dowodowego pozwalającego na poczynienie w sprawie fundamentalnych ustaleń faktycznych. Odnosząc się do argumentacji, że organ II instancji powinien wezwać Starostę do przekazania całości akt sprawy, stwierdzić należy, że organ odwoławczy to pismem z 24 stycznia 2023 r., jednakże bezskutecznie. Zgodzić się jednak należy z twierdzeniami organu zawartymi odpowiedzi na sprzeciw, że biorąc pod uwagę ogół wad postępowania, rzeczywiście bezcelowym było występowanie z kolejnymi wezwaniami o uzupełnienie akt sprawy, albowiem wydłużyłoby to jedynie postępowanie, a finalnie i tak doprowadziłoby to do wydania decyzji kasacyjnej. Dlatego zasadnym było zwrócenie organowi I instancji uwagi, aby rozpatrując sprawę ponownie dokumenty te włączył do akt. W zaistniałej sytuacji, organ II instancji - nawet przy skorzystaniu z możliwości przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a. - nie miał możliwości wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Sygnalizowana w zaskarżonej decyzji potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia faktu przeprowadzenia rokowań oraz jednoznacznego przesądzenia czy mamy do czynienia z budową, przebudową, czy też remontem dyskredytują wydaną przez organ I instancji decyzję. Powyższe oznacza, że wymienione w zaskarżonej decyzji wady nie mogą być konwalidowane przez organ odwoławczy, tylko muszą zostać usunięte na etapie postępowania przed organem I instancji. W związku z tym zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. W kontekście podniesionych w skardze zarzutów odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego, Sąd pragnie przypomnieć, że zgodnie z art. 64e ustawy p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Rozpoznając sprzeciw sąd zobligowany jest dokonać oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. mając na uwadze wykładnię prawa materialnego przyjętą przez organ II instancji. Reasumują, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdza, że nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. przez co sprzeciw podlegał oddaleniu w trybie art. 151a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.