II SA/Łd 717/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie WSA Krzysztof Szczygielski, p. o. sędziego WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Protokolant referent stażysta Łukasz Zajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2004 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Ł. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję 3 II SA/Łd 717/03 UZASADNIENIE Decyzją nr [...] z dnia [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. działając na podstawie ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz. U. z 1998r. Nr 90, poz. 575 z późn. zm.) oraz § 1 i § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 listopada 1989r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 61, poz. 364), postanowił nie uznać schorzenia E. K. za chorobę zawodową wymienioną pod pozycją 7 wykazu chorób zawodowych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w wyniku dochodzenia epidemiologicznego ustalono, że E. K. pracowała 15 lat jako nauczycielka przedszkola, a następnie przez okres 17 lat pełniła funkcję Dyrektora w Przedszkolu nr [...] w O., prowadząc jednocześnie zajęcia dydaktyczne w grupie 6-latków. W okresie zatrudnienia narażona była na nadmierny wysiłek głosowy. Organ podał, iż skarżąca dwukrotnie została poddana specjalistycznym badaniom lekarskim, najpierw w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł., a następnie w Samodzielnej Pracowni Otolaryngologii i Audiologii Zawodowej Instytutu Medycyny Pracy w Ł. i wyniki tych badań nie potwierdziły zawodowej etiologii schorzeń narządu głosu u skarżącej, wobec czego brak było podstaw do wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji E. K. wniosła o zmianę tej decyzji i uznanie choroby zawodowej wymienionej pod pozycją 7 wykazu chorób zawodowych. Skarżąca podniosła, iż przez cały okres pracy zawodowej narażona była na nadmierny wysiłek głosowy i już w trakcie pracy występowały u niej zjawiska zanikania głosu oraz zmiany barwy głosu, a po pewnym czasie głos zaczął jej zanikać całkiem a jego barwa stała się niska i przestała śpiewać. Dodała, iż jej zdaniem, stwierdzony u niej orzeczeniami lekarskimi nieżyt krtani z przerostem błony śluzowej oraz dysforią zamieszczony został w wykazie chorób zawodowych, a wskazane przez Instytut Medycyny Pracy pozazawodowe powody występujących u niej schorzeń takie jak: alergia, czynnik zapalno-infekcyjny czy też działanie dymu tytoniowego, nie zostały poparte żadnymi dowodami i ustaleniami. Decyzją z dnia [...] nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1095r. o Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz. U. z 1998r. Nr 90, poz. 575 z późn. zm.) oraz § 1 i § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 z późn. zm.) w związku z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 132 poz. 1115) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż wyniki przeprowadzonych badań lekarskich nie dają podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u skarżącej, gdyż stwierdzone u niej schorzenia nie są objęte wykazem chorób zawodowych, a zmiany organiczne w zakresie krtani nie są charakterystyczne dla skutków nadmiernego wysiłku głosowego i mają etiologię pozazawodową. Organ wskazał, iż zgodnie ze współczesnym stanem wiedzy medycznej schorzeniami zawodowymi spowodowanymi stałym i długotrwałym wysiłkiem głosowym są: guzki śpiewacze, niedowład fałd głosowych i zmiany przerostowe, a wszelkie inne schorzenia, określone w orzeczeniu lekarskim skarżącej, nie mają charakteru zawodowego i dlatego brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła E. K. i zażądała jej uchylenia. Podniosła, iż nie zgadza się z treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż stwierdzone u niej schorzenia mieszczą się w wykazie chorób zawodowych i związane są z wykonywaniem przez nią pracy zawodowej związanej z nadmiernym wysiłkiem głosowym. Skarżąca wskazała również, iż postępowanie w sprawie uznania choroby zawodowej prowadzone było z naruszeniem art. 7, 9, 10 § 1 oraz 81 k.p.a., gdyż organy nie zapoznały jej z zebranymi w sprawie dowodami i nie umożliwiły jej wypowiedzenia się co do zebranych materiałów. Dodała, iż uzasadnienie orzeczenia lekarskiego wydanego przez Instytut Medycyny Pracy w Ł., zawierające stwierdzenie, że zmiany organiczne w zakresie krtani nie są charakterystyczne dla skutków nadmiernego wysiłku głosowego, czyli nie są wynikiem narażenia zawodowego a mają etiologię pozazawodową – nie podając i nie nazywając jednoznacznie przyczyny stwierdzonych u niej dolegliwości, jest daleko krzywdzące. Wyliczenie metodą "chybił trafił" powodów stwierdzonych u niej schorzeń, bez przeprowadzenia dodatkowych badań, jest, zdaniem skarżącej, bezpodstawne i sprzeczne z zasadami prowadzenia postępowania dowodowego przez organy administracji. Skarżąca stwierdziła ponadto, iż organy orzekające w jej sprawie wydały decyzję bez szczegółowego jej uzasadnienia, wbrew wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, iż inspektor sanitarny nie ma delegacji do stwierdzenia choroby zawodowej, jeżeli właściwa placówka służby zdrowia nie dokonała rozpoznania klinicznego choroby zawodowej i wypowiada się w danej sprawie negatywnie, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce dwukrotnie. Organ odwoławczy wskazał również, że E. K. nie podnosiła w toku postępowania administracyjnego, zwłaszcza w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, iż naruszone zostały w stosunku do niej przepisy postępowania. W całym stadium postępowania skarżąca miała, zdaniem organu, możliwość wglądu w aktualny stan swojej sprawy i wypowiadania się, co do zebranych materiałów i dowodów. Na rozprawie w dniu 21 lipca 2004r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Ł. zgłosiła swój udział w sprawie i przyłączyła się do stanowiska strony skarżącej o uchylenie decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. nr [...] z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. nr [...] z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym, że skarga E. K. wniesiona została w dniu 07 maja 2003r. i do dnia 1 stycznia 2004r. postępowanie sądowe nie zostało zakończone, właściwym do rozpoznania tej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie Sąd, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, stwierdził, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 7, 77 § 1, 80 i 84 § 1 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na brzmienie § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) oraz okoliczność, iż postępowanie w sprawie rozpoznania u E. K. choroby zawodowej rozpoczęło się przed dniem 03 września 2002r., podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Zgodnie z treścią § 1 ust. 1 wymienionego rozporządzenia, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiących załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Z przepisu tego wynika, iż o tym, czy schorzenie jest chorobą zawodową decyduje spełnienie dwóch przesłanek, a mianowicie: schorzenie musi być wymienione w wykazie chorób zawodowych oraz praca musi być wykonywana w warunkach narażających na powstanie tej choroby. W przypadku stwierdzenia występowania obu przesłanek istnieje domniemanie, iż choroba jest następstwem warunków, w jakich praca była świadczona, a wobec tego, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy chorobą a warunkami pracy zawodowej. Domniemanie takie może być obalone w razie udowodnienia, iż choroba spowodowana została przyczynami nie pozostającymi w związku z wykonywaną pracą. Dla obalenia domniemania niezbędne jest wykazanie, jakie konkretnie przyczyny spowodowały chorobę i dlaczego warunki pracy nie miały wpływu na powstanie schorzenia. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest fakt, iż E. K. pracowała przez 15 lat jako nauczycielka przedszkola a następnie przez okres 17 lat pełniła funkcje dyrektora w Przedszkolu nr [...] w O., prowadząc jednocześnie zajęcia dydaktyczne, a przez cały ten okres narażona była na nadmierny wysiłek głosowy. Badania lekarskie przeprowadzone przez właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki organizacyjne służby zdrowia wykazały u skarżącej przewlekły nieżyt krtani z przerostem błony śluzowej okolicy spoidła tylnego i obrzękiem fałdów głosowych typu Reinckiego II/IIIº oraz dysfonię dysfunkcjonalną, jednak wydane na ich podstawie decyzje administracyjne właściwych organów inspekcji sanitarnej stwierdziły brak podstaw do klinicznego rozpoznania choroby zawodowej, z uwagi na pozazawodową etiologię stwierdzonych zmian w zakresie krtani. Należy zaznaczyć, iż przewlekłe choroby narządu głosu związane z nadmiernym wysiłkiem głosowym (guzki śpiewacze, niedowłady strun głosowych, zmiany przerostowe) zamieszczone zostały przez ustawodawcę w pkt 7 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych. Powyższe rozporządzenie nie wskazuje rodzaju zmian przerostowych, jakie mogą zostać uznane za chorobę zawodową, istotne jest jedynie, by zmiany te wystąpiły w obrębie narządu głosu. Wobec powyższego należy przyjąć, iż samo wystąpienie choroby zawodowej, wymienionej w pkt 7 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych, w sytuacji potwierdzonego narażenia na działanie w środowisku pracy czynnika powodującego powstanie tej choroby, sprawia, iż mamy do czynienia z domniemaniem związku przyczynowego pomiędzy wykonywaniem pracy a stwierdzonym schorzeniem. Organy administracji obu instancji nie wykazały, że schorzenie skarżącej powstało na skutek okoliczności nie mających związku z warunkami pracy zawodowej i że warunki te nie miały wpływu na powstanie zmian przerostowych w obrębie krtani. Przy wydawaniu decyzji organy administracji oparły się na dwóch orzeczeniach lekarskich, a mianowicie orzeczeniu nr [...] z dnia [...] Przychodni Konsultacyjno - Diagnostycznej Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł. i orzeczeniu nr [...] z [...] Samodzielnej Pracowni Otolaryngologii i Audiologii Zawodowej Instytutu Medycyny Pracy im. A. w Ł., które są lakoniczne i w zasadzie nie zawierają uzasadnienia. Wnioski zawarte w powyższych orzeczeniach lekarskich nie mogą stanowić podstawy do dokonania na ich tle oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Oba orzeczenia sprowadzają się do stwierdzenia, że nie ma podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej, z uwagi na to, że stwierdzone u skarżącej zmiany organiczne w zakresie krtani nie są charakterystyczne dla skutków nadmiernego wysiłku głosowego i mają etiologię pozazawodową. Orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł. z dnia [...] w ogóle nie zawiera wskazania przyczyn, które spowodowały u skarżącej zmiany przerostowe w obrębie krtani, natomiast w opinii Instytutu Medycyny Pracy z dnia 31 grudnia 2002r. zawarto informację, iż pozazawodowymi czynnikami, które mogły wywołać schorzenia stwierdzone u skarżącej są: czynnik zapalno-infekcyjny, alergia i drażniące działanie dymu, mimo iż w rozpoznaniach obu orzeczeń lekarskich nie wskazano, by skarżąca chorowała na nikotynizm czy alergię. Podane przez Instytut Medycyny Pracy w Ł. przyczyny wystąpienia u skarżącej zmian przerostowych w obrębie krtani wymienione zostały przykładowo, bez przeprowadzenia w tym kierunku jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Podkreślić należy, iż orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej ma walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Orzeczenie to, musi być sporządzone w sposób logiczny i zrozumiały zarówno dla organu jak i dla stron postępowania, a także dla sądu, który dokonuje oceny legalności decyzji. Opinia lekarska powinna zawierać uzasadnienie, z którego jasno wynikałaby przyczyna powstania stwierdzonej u skarżącej choroby oraz wskazane byłyby powody, dla których nie można tego schorzenia powiązać z warunkami pracy zawodowej. Organ inspekcji sanitarnej zobowiązany jest zbadać opinię biegłego w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a, tzn. powinien ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została należycie udowodniona. Jeżeli zatem, orzeczenie lekarskie o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej nie zawiera właściwego uzasadnienia, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym. Organy administracji publicznej obu instancji odmawiając stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, określone w art. 7, 77 § 1, 80 i 84 § 1 k.p.a., ponieważ nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organy te, w sposób wyczerpujący nie zebrały i nie rozpatrzyły całokształtu materiału dowodowego, zaś swoje decyzje oparły na orzeczeniach lekarskich nie odpowiadających wymogom opinii. Uchybienia, jakich dopuściły się organy administracyjne oby instancji są istotne i miały one wpływ na wynik sprawy. Należy również zaznaczyć, iż w decyzji organu drugiej instancji z dnia [...] błędnie została podana data sporządzenia ustawy o Inspekcji Sanitarnej oraz nazwa rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Uwzględniając treść art. 152 cytowanej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, Sąd stwierdza, iż wobec braku przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji orzekanie w tej kwestii jest bezprzedmiotowe. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy należy uzupełnić orzeczenia lekarskie o opinię wyjaśniającą przyczyny powstania u E. K. zmian przerostowych w obrębie krtani i prawidłowe odniesienie się do istnienia lub też nie istnienia związku przyczynowego między stwierdzonym u skarżącej schorzeniem a warunkami jej pracy, z uwzględnieniem faktu, iż przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych nie wskazują rodzaju zmian przerostowych w obrębie narządu głosu. Dopiero po wydaniu orzeczeń odpowiadających wymogom opinii w świetle art. 84 § 1 k.p.a., organ administracji powinien ocenić zebrany materiał dowodowy i wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia lub odmowy stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącej. Przy wydaniu decyzji organ administracji powinien uwzględnić również fakt, iż w razie stwierdzenia schorzenia wymienionego w wykazie chorób zawodowych oraz wykonywania pracy w warunkach narażających na jego powstanie istnieje domniemanie, że choroba jest następstwem warunków, w jakich praca była wykonywana. Obalenie tego domniemania może nastąpić tylko w razie wykazania, że chociaż praca była wykonywana w warunkach narażających na powstanie choroby, to jednak została spowodowana przyczynami nie pozostającymi w związku z pracą.