II SA/Łd 717/08

Dnia 7 października 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, , , po rozpoznaniu w dniu 7 października 2008 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości p o s t a n a w i a: odrzucić skargę ls W dniu 25 maja 2006 roku S. P. wystąpił do Starosty Powiatowego w T. z wnioskiem o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości położonej we wsi S., Gmina T. oznaczonej nr ewidencyjnym 241/2. Decyzją z dnia [...], Starosta [...] działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3, 4 oraz art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w obrębie S. Gmina T. oznaczonej nr ewidencyjnym 241/5 o powierzchni 0,0425 ha na rzecz wnioskodawcy, odmówił zwrotu działki oznaczonej nr ewidencyjnym 241/7 o powierzchni 0,1215 ha położonej we wsi S. Gmina T. i ustalił wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania na kwotę 949,47 zł. Od powyższej decyzji S. P. złożył odwołanie, którym podniósł, iż nie zgadza się z pkt 2 zaskarżonej decyzji. Decyzją z [...] Wojewoda [...] w oparciu o treść art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 7 maja 2007 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na powyższą decyzję, w dniu 12 sierpnia 2008 roku Powiat [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, albowiem jej wniesienie jest niedopuszczalne. Zgodnie z unormowaniem zawartym w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Analiza treści cytowanego przepisu prowadzi do wniosku, iż o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, którą jednocześnie można wskazać jako jego podstawę i z której pomiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] uchylającą w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wniósł Powiat [...], natomiast decyzję jako organ I instancji wydał Starosta [....]. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ, który wydał decyzję administracyjną w niniejszej sprawie w I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie, a mianowicie: skarżący – Starosta [...], który wydawał decyzję pierwszoinstancyjną) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984 roku, sygn. akt II AZP 5/84; OSNC 1985, z. 7, poz. 86). Także w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 roku, sygn. OPS 1/03 (por. ONSA z 2003r., z. 4, poz. 115) przyjęto, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej – w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę, jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego, nie ma w postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. W sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości – stosownie do treści art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – rolę organu prowadzącego postępowanie ustawodawca powierzył staroście. Jest on organem właściwym w sprawie bez względu na to, czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu (Skarbu Państwa, gminy, powiatu, czy województwa). Zatem z mocy tego unormowania kompetencyjnego starosta został wyposażony w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej w I instancji. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że starosta może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Powiat [...], którego organ wydał decyzję w sprawie, jako organ I instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 roku, OSK 1017/04, LEX nr 171164, postanowienia NSA z dnia 8 lipca 2005 roku, OSK 1687/04, OSK 1688/04 i OSK 1685/04 niepubl. oraz postanowienie NSA z dnia 6 lipca 2005 roku, sygn. OSK 1753/04). Z przytoczonych powyżej względów, skarga Powiatu [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] jest niedopuszczalna, gdyż Powiat [...] nie posiada legitymacji skargowej do zaskarżenia decyzji organu odwoławczego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, Sąd orzekł jak w postanowieniu AŁ