II SA/Łd 717/14

Dnia 15 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2014 roku sprawy ze skargi S. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu zdemontowania bramy oddala skargę. LS II SA/Łd 717/14 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nałożył na S.S., w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na przebudowaniu bramy wjazdowej znajdującej się w ogrodzeniu działki nr [...], położonej w A, gm. Ł., wybudowanym od strony drogi położonej na działce nr [...], w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w terminie trzech miesięcy od dnia jej doręczenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Z uwagi na niewykonanie nałożonego obowiązku, co zostało potwierdzone w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 31 maja 2012 r. oraz w dniu 7 lutego 2013 r., organ I instancji wdrożył postępowanie egzekucyjne zmierzające do jego wyegzekwowania. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nałożył m.in. na S.S. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 500 zł i wezwał go do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...], wystawionym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., w terminie do dnia 30 kwietnia 2013 r. Na skutek zażalenia wniesionego przez S.S., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...], uchylił w postanowienie z dnia [...] i umorzył postępowanie I instancji w zakresie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że powiatowy organ nadzoru budowlanego, wobec niewykonania przez zobowiązanego obowiązku, winien w pierwszej kolejności skorzystać z dyspozycji art. 51 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał S. S. zdemontowanie bramy znajdującej się w ogrodzeniu działki nr [...], wybudowanym od strony działki nr [...]. W odwołaniu od ww. decyzji S.S. wniósł m.in. o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie przedmiotowej bramy. Na skutek zażalenia S.S., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. postanowieniem z dnia [...], utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji. Przedmiotowe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 13 czerwca 2014 r., II SA/Łd 296/14, uwzględnił skargę i uchylił zaskarżony akt. Kontynuując postępowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją z dnia [...], w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, nakazał S. S. zdemontowanie bramy. Odwołanie od ww. decyzji wniósł S.S., zarzucając jej m.in.: 1/ przyjęcie, że działka nr [...] jest własnością Gminy Ł. wyłącznie na podstawie księgi wieczystej, 2/ błędne uznanie, że wznowienie postępowania w sprawie nabycia przez Gminę Ł. własności działki nr [...] nie ma znaczenia dla niniejszego postępowania, 3/ naruszenie § 42 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania jest brama wjazdowa, która otwiera sią na zewnątrz działki nr [...], stanowiącej własność S.S., co narusza § 42 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz.690), w myśl którego bramy i furtki w ogrodzeniu nie mogą otwierać się na zewnątrz. W aktualnym stanie prawnym działka nr [...], granicząca bezpośrednio z działką nr [...], stanowi własność Gminy Ł. i jest wykorzystywana jako droga, co potwierdza treść księgi wieczystej [...]. Potwierdza to materiał dowodowy, z którego wynika, że działka nr [...] stanowi drogę dojazdową do nieruchomości nr [...], jak również stanowi dojazd dla rolników do ich nieruchomości. Natomiast nieprawidłowy sposób otwierania bramy powoduje utrudnienia w ruchu. Organ odwoławczy dodał także, że postępowanie wznowieniowe prowadzone w kwestii ustalenia właściciela działki nr [...] pozostaje bez wpływu na wynik niniejszego postępowania. Bez względu na to, kto ostatecznie będzie właścicielem działki nr [...], nadal będą dwie działki nr [...] i [...], a brama wjazdowa będzie otwierać się na zewnątrz działki nr [...]. Wbrew twierdzeniom strony nie stanie się bramą wewnętrzną, ponieważ musiałoby dojść do scalenia ww. działek, co z kolei pozbawiłoby działkę nr [...], jak również inne podmioty korzystające z drogi możliwości dojazdu. Organ wskazał, że nieprawidłowo wykonane roboty budowlane, polegające na montażu bramy otwierającej się na zewnątrz, pozostają pod kontrolą organów nadzoru budowlanego, przy czym legitymacja prawna do podjęcia takich działań wynika wprost z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane, w myśl którego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Skoro roboty budowlane związane z montażem bramy zostały zakończone, w sprawie znajdzie zastosowanie art. 51 ust.7 ustawy - Prawo budowlane, który stanowi, że przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo art. 49b, zostały wykonane w sposób, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 ustawy. Przepis, o którym mowa powyżej, przewiduje odpowiednie stosowanie do wykonanych robót budowlanych przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3. Na ich podstawie organ nadzoru budowlanego może więc nakazać rozbiórkę części obiektu budowlanego lub nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wybór wskazanych środków nie jest dowolny. W każdej sytuacji, w której możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, należy korzystać ze środka polegającego na nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane może być nałożony dopiero wtedy, gdy zostanie ustalone, że wykonanych robót budowlanych nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Organ administracyjny winien więc ustalić, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z warunkami techniczno-budowlanymi, Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 5 ust. 1 ustawy) oraz ustalić, czy ich wykonanie nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 2 ustawy). Organ I instancji, decyzją z dnia [...], nałożył na S.S., w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na przebudowaniu bramy wjazdowej w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Inwestor nie wykonał zobowiązania płynącego z ww. decyzji. Zgodnie z art. 51 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku lub w przypadku niewykonania obowiązku wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zastosowanie ww. przepisu przez organ nadzoru następuje obligatoryjnie w sytuacji niewypełnienia przez zobowiązanego obowiązków nałożonych wcześniejszą decyzją. Sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł S.S., zarzucając jej: 1/ nieodniesienie się do większości zarzutów podniesionych w odwołaniu, 2/ błędne uznanie, że działka nr [...] była w dniu orzekania własnością Gminy Ł., 3/ błędne uznanie, że wznowienie postępowania w sprawie nabycia przez Gminę Ł. własności działki nr [...] pozostaje bez wpływu na wynik postępowania, 4/ wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia, polegającą na wykluczającym się ustaleniu, że w aktualnym stanie faktyczno-prawnym działka nr [...], granicząca bezpośrednio z działką nr [...], stanowi własność Gminy Ł. i następnie stwierdzeniu, że "bez względu na to, kto ostatecznie będzie właścicielem działki nr [...], brama wciąż będzie otwierać się na zewnątrz", 5/ naruszenie § 42 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez uznanie, że brama inwestora otwiera się na zewnątrz, mimo że jest on właścicielem działki nr [...] bezpośrednio przylegającej do działki, w granicy której została posadowiona brama, 6/ pominięcie dowodów świadczących o tym, że skarżący jest właścicielem działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Okolicznością determinująca wynik niniejszej sprawy jest fakt, że ostateczną decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] o nałożeniu, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (aktualnie: Dz.U. z 2013 r. poz. 1409), obowiązku wykonania robót budowlanych polegających na przebudowaniu bramy wjazdowej znajdującej się w ogrodzeniu działki nr [...], wybudowanym od strony drogi położonej na działce nr [...]. W ww. rozstrzygnięciach organy nadzoru budowlanego obydwu instancji uznały, że brama wjazdowa w ogrodzeniu nie może otwierać się na zewnątrz działki, w myśl § 42 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Ostateczna decyzja z dnia [...] nie została zaskarżona do sądu administracyjnego, nie zostało też wobec niej wszczęte żadne postępowanie nadzwyczajne, w wyniku którego mogłaby nastąpić jej zmiana bądź uchylenie. Oznacza to, że organy nadzoru budowlanego są związane jej treścią i nie mogą obecnie inaczej traktować nałożonego na stronę obowiązku, niż to wynika z treści decyzji ostatecznej. W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego zobligowane były do prowadzenia dalszych czynności, przewidzianych przepisami ustawy – Prawo budowlane. W myśl art. 51 ust. 3 ww. ustawy po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku (pkt 1) albo w przypadku niewykonania obowiązku – decyzję nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 2). Tak więc przepis art. 51 ust. 3 określa jedynie tok postępowania po sprawdzeniu wykonania nałożonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane nie jest decyzją uznaniową. Oczywiste jest bowiem, że jeśli inwestor nie wykona obowiązku nałożonego decyzją podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, to organ nie ma innego uprawnienia, jak tylko wydać decyzję przewidzianą w art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy. Innymi słowy niewykonanie obowiązku nałożonego decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 uzasadnia wydanie na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 decyzji nakazującej zaniechanie robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (por. wyrok NSA z 18 września 2013 r., II OSK 993/12). W niniejszej sprawie nie ma sporu co do tego, że strona wciąż nie wykonała decyzji o nałożeniu, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, obowiązku wykonania robót budowlanych polegających na przebudowaniu bramy wjazdowej znajdującej się w ogrodzeniu działki nr [...], wybudowanym od strony drogi położonej na działce nr [...]. Oznacza to, że obecnie nie mogą przynieść oczekiwanego rezultatu podnoszone przez stronę argumenty odnośnie do prawa własności działki nr [...], czy do interpretacji § 42 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Argumenty te miałyby prawne znaczenie na etapie postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Jednakże po wydaniu decyzji w oparciu o ten przepis, obowiązkiem organu budowlanego jest jedynie dokonanie ustalenia, czy obowiązek został wykonany i w zależności od tego ustalenia - wydanie stosownej decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 ww. ustawy. Skoro zatem nałożony obowiązek nie został wykonany, organ zasadnie uznał, że jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem w niniejszej sprawie jest nakaz zdemontowania bramy, otwierającej się na zewnątrz działki. Na marginesie, odnosząc się do konsekwentnie podnoszonej przez skarżącego argumentacji o przysługującym mu prawie własności działki nr [...], podkreślić należy, że stanowi ona niewątpliwie własność Gminy Ł., na podstawie ostatecznej decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...]z dnia [...], która stanowiła podstawę ujawnienia w księdze wieczystej Gminy Ł. jako jej właściciela. Na wniosek skarżącego prowadzone było wprawdzie postępowanie wznowieniowe, ale dotyczyło ono nie ww. decyzji komunalizacyjnej, a wydanej w oparciu o art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169 ze zm.) decyzji Starosty [...] z dnia [...] o uznaniu działki nr [...] za mienie gminne. Postępowanie nadzwyczajne nie przyniosło zresztą oczekiwanego przez skarżącego rezultatu, bowiem decyzją z dnia [...] Starosta [...] odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia [...], a odwołanie od niej zostało wniesione przez stronę po terminie, co zostało stwierdzone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...]. Nieprawomocnym wyrokiem z dnia 15 października 2014 r. , II SA/Łd 716/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na ww. postanowienie. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. lf